El borrador del Tribunal Constitucional que da respuesta al recurso de inconstitucionalidad presentado por el Partido Popular contra la ley de amnistía, elaborado por la vicepresidenta del órgano, Inmaculada Montalbán, abre la puerta a que el poder legislativo encaje una norma dentro del marco constitucional siempre que la Carta Magna no la prohíba de forma expresa o implícita. En el texto, la magistrada sostiene que "el legislador puede hacer todo lo que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí".
En su ponencia, la magistrada subraya que el legislador no necesita una habilitación expresa de la Constitución para ejercer su potestad, en este caso para elaborar una ley de amnistía. Limitar esa capacidad, sostiene, supondría una excepción al principio democrático y a la atribución general de la función legislativa que, "sin distinción alguna", el artículo 66 de la Carta Magna concede a las Cortes Generales: "Si se entendiera que una ley de amnistía no es constitucionalmente admisible por no haber atribuido la Constitución esta competencia al Parlamento se estaría excepcionando, como se acaba de indicar, el principio democrático".
En este punto, Montalbán recuerda que el Constitucional ya descartó en el pasado que el silencio de la CE sobre una determinada competencia pueda interpretarse como una prohibición implícita. El tribunal sostuvo entonces que "la Constitución no se limita a ser un conjunto de normas que deben ser ejecutadas o un programa que debe ser desarrollado, sino un marco de coincidencias lo suficientemente amplio como para que dentro del mismo quepan opciones políticas de diverso signo".
Bajo esta premisa, rechaza la argumentación del PP, que en su recurso ante el órgano de garantías sostenía que la amnistía, al no estar recogida en la Constitución y al prohibirse los indultos generales en el artículo 62, se entiende también vetada. Si lo menor está prohibido —el indulto general—, lo mayor —la amnistía— también lo está.
Montalbán rechaza este planteamiento, explicando que la diferencia entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa, sino cualitativa, o lo que es lo mismo, que hay una diferencia de fondo. Mientras que la primera figura sólo exime de las penas total o parcialmente impuestas, no afecta a otras consecuencias que se derivan del delito, mientras que la segunda supone "excepcionar retroactivamente" la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, la responsabilidad. "Al tratarse de instituciones diferentes, la inconstitucionalidad de una ley de amnistía no puede fundamentarse en la prohibición de los indultos generales", subraya Montalbán.
Aquí, la vicepresidenta del TC afirma afirma que la interpretación que sostienen los demandantes "es incompatible con la idea de Constitución abierta, que es inherente al Estado democrático y al pluralismo político". También subraya que la norma no choca con la reserva de la jurisdicción que la Carta Magna concede exclusivamente a los juzgados y tribunales.
"Busca una mejora de la convivencia"
El argumento que esgrimió el Gobierno de Pedro Sánchez cuando, tras las elecciones generales de julio de 2023, anunció su intención de aprobar una amnistía para todos los implicados en el procés, fue que era el paso definitivo, el movimiento necesario, para pasar página en Cataluña. En su ponencia, Montalbán compra el relato del Ejecutivo, y asume que lo hizo para "conseguir una mayor paz ciudadana".
"La explicación existe y resulta razonable, pudiendo engarzarse con una politica plasmada ya en manifestaciones ejecutivas y legislativas anteriores, tendente a paliar los efectos del meritado proceso y a conseguir una mayor paz ciudadana, mediante la reducción de las sanciones impuestas o a imponer como consecuencia de aquellos acontecimientos". Además, asegura que su "mera lectura" lleva a la conclusión de que no carece de justificación, que es "clara" y está "muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas, como sostiene el Senado".
Incide en el hecho de que al Constitucional no le corresponde examinar la oportunidad de la ley para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación. "Aun cuando pueda discreparse de ella, no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña", razona Montalbán.
"No es el olvido, sino la extinción"
Asimismo, la magistrada aclara que el parlamento, al aprobar una ley de amnistía, no sustituye a los tribunales en la determinación de la culpabilidad. Lo que hace, subraya, es establecer por "motivos extrajurídicos" que los actos amnistiados, hayan sido o no juzgados, "carecerán de las consecuencias punitivas". Frente a la idea de que esta medida implique un borrado de los hechos, asevera lo contario: "En contra de lo que se viene afirmando, la amnistía no es el olvido de los hechos, sino la extinción —total o parcial— de las consecuencias jurídicas de carácter represivo”. Y añade: “Los hechos son o no son. Ninguna ley de amnistía puede borrarlos o hacerlos desaparecer".
Sí admite que la amnistía es un mecanismo "extraordinario" utilizado en "circunstancias excepcionales", como procesos de reconciliación nacional o necesidades específicas derivadas de acontecimientos políticos o sociales "que requieran respuestas extraordinarias".
La ponencia estima parcialmente el recurso del PP en tres puntos. Señala que la ley vulnera el principio de igualdad al amnistiar solo los actos vinculados al independentismo catalán, y no los realizados en su contra. También considera inconstitucional extender los efectos de la norma más allá del 13 de noviembre de 2023, fecha límite que el Constitucional propone fijar. Además, interpreta que la audiencia previa prevista en el Tribunal de Cuentas para pedir el archivo de las causas debe incluir a todas las partes implicadas, no sólo a la Fiscalía.
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