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Contratos menores: 12.228 adjudicaciones a dedo para esquivar el concurso público

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Contratos menores: 12.228 adjudicaciones a dedo para esquivar el concurso público
Los contratos menores se acumulan justo antes del límite que obliga a convocar un concurso público.

Los contratos menores se acumulan justo antes del límite que obliga a convocar un concurso público. Luis Sevillano

Resumen:

Hasta el 30 de enero de 2017, se han publicado en la Plataforma de Contratación del Estado 130.753 contratos menores adjudicados entre 0 y 18.000 euros. De ellos, la mayoría se concentran en los dos primeros tramos, de 0 a 1.000 y de 1.000 a 2.000 euros…y en el último, cerca del límite, donde se acumulan más de 10.000.

Los contratos menores son aquellas obras de coste menor a 50.000 euros y aquellos servicios y suministros de coste menor a 18.000 euros. No requieren de publicidad ni concurso público.

Los organismos de la Administración Central abusan de esta figura. En los últimos años, adjudicaron más de 12.200 contratos bordeando el límite para esquivar el concurso y la libre concurrencia de adjudicatarios.

El escepticismo es obvio: ¿Cómo es posible que tantos servicios, y tan distintos, valgan exactamente 17.999/49.999 euros más IVA? La respuesta es unánime entre los expertos consultados: no es posible. Hacia arriba o hacia abajo, existe en todos estos casos una modificación innecesaria del precio de mercado.

La figura del contrato menor, tal y como hoy se conoce y aplica, aparece en la legislación española en 1995 como una manera de agilizar, simplificar y favorecer las necesidades cotidianas de escasa entidad de los organismos públicos. Esto es, aquellas que no tienen por qué salir a concurso ni ser sometidas a publicidad. Ni siquiera se necesita recabar varias ofertas, aunque el adjudicador puede pedirlas si lo considera necesario. Generalmente, no lo hace. Generalmente, además, aprovecha los límites de esta variante de contratación hasta rayar en el descaro. Aprovechando este punto ciego, los organismos de la Administración Central adjudicaron en los últimos años contratos por un valor total superior a 265 millones de euros sin ningún control.

Son contratos menores, y por tanto no sujetos a concurso ni publicidad, aquellas obras comprendidas entre 0 y 50.000 euros y aquellos contratos de suministros y servicios que no superen los 18.000. La investigación llevada a cabo por El Independiente, que ha estudiado la utilización de esta figura legal basándose en los datos accesibles desde la Plataforma de Contratación del Estado -donde los contratos menores deben publicarse trimestralmente tras la entrada en vigor de la Ley de Transparencia en el año 2013-, ofrece una fotografía clara sobre el uso y abuso de este tipo de contratación en la Administración Central.

Hasta el 30 de enero de 2017, se han publicado en la citada plataforma 130.753 contratos menores adjudicados entre 0 y 18.000 euros. De ellos, la mayoría se concentran en los dos primeros tramos, de 0 a 1.000 y de 1.000 a 2.000 euros. Corresponden a contingencias básicas del día a día: folios, material de oficina, tinta de impresoras, limpieza de vehículos, ferretería, material de limpieza, repuestos…

El abuso llega después. De los 3.000 euros en adelante, las adjudicaciones descienden a ritmo progresivo hasta estancarse en torno a los 2.000 contratos por tramo. Una tendencia que se rompe de manera brusca al acercarse al límite. En los últimos años, se han adjudicado poco más de 3.000 contratos en la franja de 16.000 a 16.999 euros, pero sin embargo se han licitado 10.675 en la última franja posible: desde 17.000 euros hasta la cifra mágica, 17.999.

En ese punto la contratación pública más parece un bazar de precios fijos. El efecto es más esclarecedor aún cuanto más zoom se hace sobre el fenómeno. Si en vez de en tramos de 1.000 se dividen las adjudicaciones en tramos de 100 euros, se llega a una conclusión demoledora: se conceden muchos más contratos entre 17.800 y 17.999 euros (6.330) que entre los 15.000 y los 17.000 (5.470). Más zoom todavía: sólo se han adjudicado 106 contratos cuyo valor oscilase entre 17.911 y 17.920 euros, 24 veces menos que los que se adjudicaron en el ultimísimo tramo, entre 17.991 y 18.000 (2.437).

La situación es exactamente la misma en el otro límite que contempla la contratación menor, 50.000 euros, cuando los contratos adjudicados corresponden a obras, reformas y reparaciones de toda clase. Desde los 18.001 euros hasta los 49.000, ninguna franja de contratación supera las 375 adjudicaciones. En el último tramo, entre los 49.000 y los 49.999, sin embargo, se acumulan 1.553.

Las administraciones ajustan los céntimos al milímetro para ahorrar tiempo y esquivar la libre competencia

En otras palabras: las administraciones ajustan los céntimos al milímetro, no sólo para ahorrarse el tiempo que se deriva de un proceso de concurso público, sino para esquivar la libre concurrencia de adjudicatarios. En muchos casos, si no en todos, tras esta práctica se oculta el célebre dedazo. Una circunstancia que lleva mucho tiempo siendo objeto de crítica por parte de los expertos en contratación pública, por varios factores.

En primer lugar, el límite se considera demasiado alto y provoca que muchos ayuntamientos pequeños y medianos puedan funcionar únicamente a base de contratos menores. En segundo lugar, el contrato menor nació como excepción y se ha convertido en regla, por pura voluntad en la gestión política: nada impide a un órgano de contratación licitar un suministro, un servicio o una obra a través de un procedimiento negociado con publicidad, sea cual sea su importe. El contrato menor sólo ofrece una rendija por la que los organismos no dudan en colarse por sistema.

“La realidad demuestra que la intención original en la que descansa la previsión legal de esta figura no se ha respetado, pues su uso se ha extralimitado y generalizado a muchas situaciones que no deberían quedar a su amparo. La práctica del día a día evidencia que lo que podría haber sido un instrumento interesante de flexibilización en la actuación pública se ha convertido en un problema”, explica en este sentido Patricia Valcárcel, profesora de Derecho Administrativo en la Universidad de Vigo y colaboradora del Observatorio de la Contratación Pública.

Todo a 17.999 y 49.999

En un artículo publicado hace justo un año en El Confidencial, la portavoz de Ciudadanos en el Ayuntamiento de Madrid, Begoña Villacís, denunciaba el abuso de esta técnica que ejercía en la capital el gobierno de Manuela Carmena. 17.999 euros, refrescaba el artículo, fue la cantidad por la que se encargó a la Cátedra de Memoria Histórica de la Universidad Complutense de Madrid el estudio sobre el callejero de la capital. La misma cifra máxima que se destinó al carnaval de Tetuán, que terminó con la detención de los titiriteros del Gora Alka-ETA.

En esta frontera legal cabe todo, pero no sólo en Madrid. Los organismos dependientes de la Administración Central, los únicos obligados a presentar sus datos ante la Plataforma de Contratación del Estado, también aplican la tarifa plana, con ligeras variaciones para evitar la cifra redonda. Algunos ejemplos, entre varios miles de ellos:

  • Suministro de vestuario para los trabajadores de la Agencia Estatal del Boletín Oficial del Estado durante el año 2017. Siel Confecciones. 17.999 euros.
  • Apoyo a la gestión del Registro General del Ministerio de Justicia. Servinform. 17.999,99 euros.
  • Servicio de asistencia sanitaria en el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía. Medical Claim International Spain. 17.999 euros.
  • Adquisición de 8 perros de seguridad y rescate, con destino al Servicio Vinológico y Remonta de la Guardia Civil. Fernando Gómez Armenteros. 17.998 euros.
  • Adquisición de material fotográfico y discreto de escucha para ser empleado en operaciones de inteligencia en apoyo a diversas operaciones. ACK3 Consultoría de riesgos globales S.L. 17.999,15 euros. 
  • Servicio de transporte de personal al centro penitenciario de Topas. Zamora Salamanca S.A. 17.999 euros.
  • Realizar un flashmob Giant Words. Asociación Española de Innovación Social. 17.970 euros.
  • Fresado y reposición del firme de la Autovía A-62 en diversos tramos entre los pp.kk. 192,850 y 233,700 en la provincia de Salamanca. Pavalco Obra Civil S.L. 49.500 euros.
  • Rehabilitación de inmuebles y pabellones de cargo en el Área de Patrimonio de Alcalá de Henares (Madrid). Construcciones del Pozo Sicilia S.L. 49.999, 99 euros.
  • Obras de mejora de la accesibilidad, control de entrada y varias en la Comisaría Local de Leganés, Madrid. Aranea Arquitectura S.L. 49.999,88 euros.

La lista es interminable y el plato estrella, que se repite continuamente, es la redacción de proyectos técnicos o de asesoría jurídica para todo tipo de asuntos. También la gestión de redes sociales, campañas publicitarias e incluso la realización de controles antidopaje.

El precio de los contratos se infla o se reduce artificialmente para hacerlo encajar en los límites del contrato menor

El escepticismo es obvio: ¿Cómo es posible que tantos servicios, y tan distintos, valgan exactamente 17.999/49.999 euros más IVA? La respuesta es unánime entre los expertos consultados: no es posible. Hacia arriba o hacia abajo, existe en todos estos casos una modificación innecesaria del precio de mercado. Si el real es superior al límite, el precio se ha reducido o el contrato se ha fraccionado para evitar la competencia pública. Si es inferior, el precio se ha hinchado hasta el máximo legal permitido. Se trata en cualquier caso de un torcimiento del Derecho absolutamente extendido. En algunos casos, directamente ilegal.

“No es extraño que los órganos de contratación busquen deliberadamente el fraccionamiento de las prestaciones para, con ello, eludir la aplicación de las normas de publicidad y concurrencia debidas”, admite la profesora Valcárcel, pesimista con la situación global: “El problema es que esta manera de actuar está tan generalizada que se puede considerar una patología endémica en buena parte del sector público”.

Sin voluntad política

Sin embargo, el asunto está muy abajo en la lista de prioridades de los partidos políticos. Desde el 6 de febrero de este año, se debate en el Congreso de los Diputados el borrador del nuevo Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, que no contempla ninguna modificación en cuanto al límite o al uso de los contratos menores, aunque sí elimina la figura del negociado sin publicidad por razón de la cuantía.

El nuevo proyecto de la Ley de Contratos no contempla ninguna modificación en esta figura

En este sentido, la propuesta del Observatorio de la Contratación Pública llama la atención sobre esta debilidad: “Es un acierto la supresión del procedimiento negociado sin publicidad por la cuantía. Sin embargo, se mantiene en el Proyecto la figura del contrato menor y sus cuantías, cuando su práctica y abusiva utilización (en muchas ocasiones como contratación directa) aconseja, cuando menos, cierta exigencia de publicidad para que exista competencia así como a la fijación de un importe global máximo a favor de un mismo licitador”.

En este sentido, Valcárcel estima que tanto la transparencia en la publicación como la rebaja de los límites -que en Portugal es de 5.000 euros- ayudarían a mejorar la situación, pero no a eliminar por completo el fraude: “La erradicación del mal uso del contrato menor solo se conseguiría si se eliminase de la legislación esta figura, pero no parece que sea esa la solución por la que se apueste en la regulación de contratos del sector público en la que se trabaja. De otra parte, bien utilizada, esta figura tiene su justificación”, argumenta.

Mapa autonómico, misión imposible

Con todo, la Ley de Transparencia ha supuesto un paso adelante, al menos, en la visibilización de los contratos menores. Y el manejo que de esos datos hacen los organismos dependientes de la Administración Central, con independencia de su utilización de esta figura legal, es ejemplar. No puede decirse lo mismo de la mayoría de las comunidades autónomas, que dificultan su consulta hasta el extremo y convierten en misión casi imposible la elaboración de un mapa autonómico.

Sólo Madrid, Cataluña, Andalucía y las Islas Baleares permiten una búsqueda más o menos ágil, a través de buscador, y permitiendo filtrar los datos por importe sin IVA. También funciona correctamente el buscador en la Comunidad Valenciana y Murcia, aunque ambos ofrecen los importes de adjudicación con IVA incluido, dificultando así la comprobación de si entran o no en los límites establecidos por la ley, que especifica que los 18.000 y 50.000 euros del tope deben considerarse excluyendo los impuestos.

Las comunidades publican sus contratos menores con métodos de lo más variados, en algunos casos opacos

En el resto del mapa, las autonomías presentan sus datos, en el mejor de los casos, en ficheros Excel divididos por trimestres, en muchas ocasiones incluyendo el IVA en el importe y en otras incluso sin especificar si se incluye o no, incurriendo en el error antes mencionado. Es el caso de Extremadura, Castilla-La Mancha (que además de por trimestres divide por órganos de adjudicación), La Rioja, Aragón o el País Vasco.

En cualquier caso, siguen por delante de otros territorios como Galicia, que sólo publica sus contratos menores durante una semana antes de borrarlos, o Castilla y León, que no permite filtrar las búsquedas y exige entrar en cada expediente individual para comprobar el importe de las adjudicaciones. También es caótico el sistema de búsqueda de adjudicaciones en Navarra, que ofrece pocos resultados y pocas opciones de filtrado.

Por último, tanto en Cantabria como en Asturias como en las Islas Canarias, los datos se presentan directamente en un PDF, distinto para cada trimestre y para cada órgano o consejería. En el caso del archipiélago, ni siquiera se desglosan, sino que se ofrece sólo la suma total de los contratos menores adjudicados por cada entidad en un determinado período de tiempo.

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