Europa ante la geopolítica: flexibilidad sin renunciar a la integración

El Debate sobre el Estado de la Unión dejó algunas pistas sobre cómo puede evolucionar Europa en los próximos años. Ursula von der Leyen abrió la puerta a que Canadá pueda convertirse en el primer "miembro asociado" de la Unión Europea y planteó una "Alianza para el Futuro" con una cooperación reforzada en economía, tecnología, seguridad, defensa, energía y materias primas críticas. En esta misma lógica de reflexión sobre el futuro del proyecto europeo, anunció además un Congreso de Europa en 2027 para debatir una nueva visión del proceso de integración europea.

Tradicionalmente, la arquitectura constitucional de la Unión Europea se ha ido construyendo, en buena medida, desde dentro: a medida que los Estados miembros se enfrentaban a desafíos que difícilmente podían resolver por separado, la integración ofrecía respuestas comunes. Lo que quizá resulte especialmente significativo en los próximos años es que esa evolución pueda venir condicionada también desde fuera. El entorno geopolítico no sustituye la lógica propia del proceso de integración europeo, pero sí puede influir cada vez más en la forma que adopte.

Precisamente por eso, la referencia a un posible "miembro asociado" exige cierta cautela. Los Tratados no contemplan hoy una categoría jurídica con esa denominación y todavía desconocemos qué contenido concreto podría tener en el caso de Canadá. Podría acabar siendo una fórmula política para articular una cooperación bilateral especialmente intensa o evolucionar hacia algo institucionalmente más innovador.

Y Canadá aparece en un momento en el que Europa vuelve a preguntarse dónde empiezan y dónde terminan sus fronteras políticas. La guerra de Rusia contra Ucrania, el peso económico y geopolítico de China y las dependencias estratégicas que la Unión mantiene en ámbitos como la tecnología, la energía o las materias primas, junto con las incertidumbres que atraviesa el vínculo transatlántico durante la segunda presidencia de Donald Trump, obligan a Europa a replantearse el alcance de su autonomía estratégica abierta. Ese contexto puede acabar influyendo no solo en la acción exterior de la Unión, sino también en la manera en que se articula su propia integración.

A ello se añade la futura ampliación. Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales obligan a plantearnos cómo funcionaría una Unión de más de treinta Estados. La cuestión no es solo cuándo podrán incorporarse, sino qué Unión encontrarán al llegar.

Aquí reaparece una idea que acompaña al proyecto europeo desde hace décadas: la integración diferenciada. Hoy no todos los Estados participan de las mismas políticas ni han recorrido simultáneamente cada etapa de integración. Y algunos países que ni siquiera pertenecen a la Unión participan intensamente en sus estructuras. Islandia, Liechtenstein y Noruega, a través del Espacio Económico Europeo, forman parte del mercado interior y asumen buena parte de sus reglas sin intervenir formalmente en su adopción.

Europa, por tanto, ya está diferenciada. Lo verdaderamente novedoso sería convertir esa realidad en una arquitectura política más inteligible.

Podría tomar la forma de una Europa multinivel o de círculos concéntricos: un núcleo de Estados dispuesto a alcanzar mayores niveles de integración; alrededor de él, el resto de los miembros de la Unión; después, países estrechamente asociados a determinadas políticas y mercados; y, más allá, un espacio amplio de cooperación política, económica y de seguridad.

No sería incompatible con una Europa a distintas velocidades. Ambas ideas responden a perspectivas diferentes: las velocidades indican cuándo se alcanza un nivel de integración; los círculos, hasta dónde quiere o puede llegar cada país. Y esas posiciones no tendrían por qué ser permanentes.

Canadá introduce además una cuestión distinta: hasta dónde puede llegar la integración con un tercer Estado sin desembocar en la adhesión. El límite, en este caso, parece claro: Canadá no puede convertirse en Estado miembro de la Unión Europea. El propio Tratado de la Unión Europea reserva esa posibilidad a los Estados europeos. La cuestión interesante no es, por tanto, si Canadá puede entrar en la Unión, sino hasta dónde puede llegar su integración política y económica con ella. Y es precisamente ahí donde la idea de un eventual "miembro asociado" adquiere todo su interés.

Otros modelos muestran que entre ser miembro y permanecer al margen existe un amplio espacio intermedio. Suiza mantiene desde hace décadas una profunda relación con la Unión mediante acuerdos bilaterales, mientras que en el Reino Unido, especialmente entre las generaciones más jóvenes, sigue vivo el debate sobre una relación futura más estrecha con Europa e incluso sobre un eventual rejoin. Todos estos ejemplos apuntan, en realidad, a una misma cuestión de fondo: cómo articular distintos grados de pertenencia e integración sin debilitar el proyecto europeo.

En cualquier caso, una Europa multinivel no tendría por qué significar menos integración. La propia construcción europea nació con una lógica gradual: la Declaración Schuman de 1950 afirmaba que Europa no se construiría "de una vez ni en una obra de conjunto", pero hablaba al mismo tiempo de sentar las bases de una federación europea.

No debería haber contradicción entre ambas ideas. La integración diferenciada puede permitir que la Unión se adapte a nuevas realidades políticas y geopolíticas sin renunciar a una integración más profunda entre aquellos Estados dispuestos a avanzar. Flexibilidad en la periferia no tiene por qué significar debilidad en el centro.

La Europa del futuro quizá no se explique por categorías como miembro y no miembro, sino por distintos niveles de participación política y económica"

El límite está en no confundir diferenciación con desintegración. Cualquier arquitectura de círculos debería preservar un núcleo común de democracia, Estado de Derecho, derechos fundamentales y aceptación de las obligaciones correspondientes a cada nivel de integración.

Tal vez la Europa del futuro ya no pueda explicarse únicamente mediante dos categorías, miembro y no miembro, sino mediante distintos niveles de participación política y económica. Eso no exige abandonar la ambición original del proyecto europeo, sino adaptarla a una Europa más amplia y a un entorno geopolítico en transformación.

El anunciado Congreso de Europa de 2027 puede ofrecer una muy buena ocasión para plantear este debate. No sabemos todavía cómo se configurará el tablero geopolítico internacional en los próximos años ni cómo afectará esa evolución a la Unión Europea. Pero ese nuevo entorno ya obliga a repensar cómo puede articularse su futura estructura constitucional.

Miguel Verdeguer Segarra es profesor Derecho y Economía de la UE en el CEU San Pablo. Aquí puede leer sus artículos publicados en www.elindependiente.com