La reforma constitucional es una promesa que se lleva mal con el ejercicio efectivo del poder. Durante las últimas décadas, tanto PP como PSOE han reclamado desde la oposición unos acuerdos amplios y ambiciosos que se han desvanecido al alcanzar el Gobierno. «No es posible», «no es el momento». Incluso Podemos, que irrumpió en la política aspirando a un nuevo proceso constituyente, ha rebajado sus expectativas al entrar en el Parlamento. ¿Pero son necesarios los cambios?

Sus artífices esperaban que no. «Una Constitución que dure, que no sea fácilmente empujada por cualquier vendaval como lo han sido otras en este país», reclamaba durante su elaboración el líder del Partido Comunista de España, Santiago Carrillo, que estuvo entre los 325 diputados que votaron a favor de la ratificación del texto en el Congreso. 38 años más tarde, los expertos coinciden en que la española sigue siendo «una gran Constitución», aunque el texto deba «revisarse y reforzarse constantemente» para mantener su vigencia, como valora Javier García Roca, director del departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid.

Corremos el riesgo de quedarnos ‘con una Constitución como la de Estados Unidos, que es un símbolo pero no regula la realidad’

No habla cualquiera. García Roca es uno de los mayores especialistas en la materia en nuestro país, presidente emérito de la Asociación de Constitucionalistas de España y coordinador del libro Pautas para una reforma de la Constitución (2014), una obra donde más de 20 catedráticos debatieron hasta alcanzar un marco básico con el que actualizar la Carta Magna. «No hay que esperar a que el consenso sea total», advierte el profesor, que alerta de la «pasividad» de los políticos y del riesgo de quedarse «con una Constitución como la de Estados Unidos, del siglo XVIII, que es un símbolo pero no regula la realidad».

Cuatro décadas no son 200 años, pero tampoco es idéntica la sociedad española actual a la de 1978. El reparto de competencias ha sido desde el inicio una fuente de disputas y atasco de los tribunales; las sensibilidades nacionales han evolucionado de forma volcánica; los reyes no han tenido hijos varones y España está plenamente integrada en la Unión Europea.

Cuatro temas que representan, por unanimidad, los conflictos en los que los expertos se aúnan en torno a la necesidad de una reforma, más allá de las dos que ya se han producido hasta el momento, en 1992 y 2011, para reformar los artículos 13 y 135 y armonizar la legalidad nacional con las pautas que dicta el proyecto común. Y más allá, también, de reclamaciones políticas discordantes, donde se englobarían asuntos como la reforma de la ley electoral o la designación parlamentaria de los jueces del Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial.

La concesión de las nacionalidades

Algunas polémicas las ha traído el tiempo y otras existieron desde su origen. Es el caso del artículo 2, cuya discusión fue una de las más prolíficas en intervenciones memorables de todo el proceso constituyente. Debates eternos hasta llegar a su redacción definitiva, marcada por un término que sigue coleando casi cuatro décadas después: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».


Fuente: INE

Fuente: INE R.O.

La alusión casi críptica a las «nacionalidades» se coló en el texto final tras grandes deliberaciones sobre su significado, basadas casi todas en si era o no un término equiparable a Nación, y las consecuencias que eso tendría. Basta repasar los diarios de sesiones de la época para dibujar un retrato claro sobre cuál era la idea en aquel momento. Manuel Fraga (Alianza Popular): «No es el momento de volver sobre el hecho indiscutible de que Nación y nacionalidad son lo mismo». Gregorio Peces-Barba (PSOE): «Para nosotros, nacionalidad es sinónimo de Nación». Miquel Roca (Minoría Catalana): «Nacionalidades y Nación quieren decir absolutamente lo mismo».

Otros, sin embargo, ejercieron casi de visionarios. «El término genera problemas, pero quitarlo generaría más», decía Rafael Arias-Salgado, de la UCD. «La ponencia se limita, con todos los respetos, a dar un puntapié al problema y trasladarlo a mañana», añadía Hipólito Gómez de las Roces, fundador del Partido Aragonés Regionalista. El Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia posterior, ha terminado por quitar la razón a quienes tan categóricamente reclamaban la relación directa entre ambos términos.

Los nacionalistas lo usan como un elemento al que sujetarse, pero el TC lo ha dejado muy claro: Nación sólo hay una y es la española»

«Los partidos nacionalistas lo usan como un elemento al que sujetarse, pero el TC lo ha dejado muy claro: Nación sólo hay una y es la española», asegura Lucrecio Rebollo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), que matiza la relevancia histórica de las palabras: «En aquel proceso se dijeron muchas cosas, la mayoría en aras de conseguir el consenso». En la misma línea se expresa García Roca: «El artículo 2 se interpretó como un gesto de buena voluntad para integrar a los nacionalistas. Se incluye el término ‘nacionalidades’, que se refiere a una nación cultural, pero la Constitución no dijo cuáles eran».

Han sido las propias Comunidades las encargadas de atribuirse esa posición. Son nacionalidades históricas, según sus Estatutos, Cataluña, País Vasco, Galicia, Valencia, Baleares, Canarias, Andalucía y Aragón. Asturias, Castilla y León y Cantabria han optado por la definición de comunidades históricas y el resto, hasta ahora, se han conformado con ser regiones. La Constitución no contemplaba diferencias de funcionamiento entre unas denominaciones y otras, más allá de la vía de acceso a la autonomía, aunque esa falta de concreción es utilizada hoy por el nacionalismo a la hora de encauzar reclamaciones identitarias y de otro tipo, como el derecho a decidir.

Una actitud, en opinión del profesor Rebollo, interesada. «Pese a todo, la situación en ese sentido es hoy más compleja que en el 78 y hay que estirar los conceptos hasta el infinito», asegura, antes de subrayar la incongruencia del planteamiento soberanista: «Si proponen ignorar la soberanía nacional y saltarse la Constitución Española, ¿qué más dan los conceptos?».

El ‘caos’ del reparto de competencias

La lucha, sin embargo, se desarrolla también en un campo menos ideológico y más terrenal, señalado unánimemente como el punto más oscuro de nuestra Carta Magna: el reparto de las competencias, eje central del discutidísimo título octavo de la Constitución.

«El sistema es muy malo. Está organizado en las dos listas de la Constitución, un montón de listas en los Estatutos de cada autonomía y un bloque elefantiásico de leyes orgánicas», señala Javier García Roca, que hace referencia a los artículos 148 y 149. El primero recoge hasta 22 materias en las que las Comunidades pueden reclamar competencias, mientras que el segundo desgrana 32 ámbitos que le corresponderían exclusivamente al Estado.

La ambigua redacción del Título VIII no cierra el derecho competencial y ha generado una batalla sin fin entre las autonomías y el Estado

La redacción, no obstante, es ciertamente ambigua, se queda corta (Cataluña tiene transferidas cerca de 200) y deja lugar a todo tipo de interpretaciones. «Según el título VIII, España podría ser tanto un Estado unitario como uno súper descentralizado o, como somos, un Estado Federal de facto», apunta Rebollo, sumándose a una teoría ampliamente compartida entre los expertos en la materia y de consecuencias sobradamente conocidas: la transferencia de competencias es una batalla sin fin entre el Estado y las autonomías, que suele acabar en los tribunales y que ha terminado por establecer un panorama de inseguridad jurídica y sobredimensión legislativa. Un sistema «complejo» que genera «un exceso de litigios», en opinión de Benigno Pendás, presidente del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, dependiente del ministerio de la Presidencia.

En este sentido, el profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid, Felipe Iglesias, destacaba en un trabajo publicado en 2013 que, pese a que la redacción original del texto es principalmente centralista, su desarrollo posterior ha ido en la línea contraria: entre 1984 y 2009, el gasto público de las Comunidades se incrementó en un 22%, mientras que el del Estado se redujo un 22,9, con un porcentaje de gasto central que se queda a tres puntos del de Estados Unidos, a 13 del de Alemania y a 18 del de Austria, países con estructuras constitucionales mucho más descentralizadas que la establecida para España por la Carta Magna. Todo ello antes de la crisis.

Debía ser un título muy técnico y salió uno muy político. O se pone un tope o es un proceso interminable»

El debate, aquí, es si la ambigüedad fue una torpeza o un propósito. «El Título de la Constitución peor conseguido, desde el punto de vista jurídico, es sin duda el Título VIII (…) hasta el punto de haber sido considerado como un desastre sin paliativos», afirma en su estudio el profesor Iglesias. «Para ver qué competencias tiene el Estado hay que ir a los Estatutos de autonomía y eso es un caos, se podría haber hecho un texto mucho más claro», critica García Roca. «Debía ser un título muy técnico y salió uno muy político», explica por su parte Rebollo: «Es un error no cerrar el derecho competencial en la Constitución. O se pone un tope o es un proceso interminable, en el que el Tribunal Constitucional debería haber sido más severo en ciertas interpretaciones».

El proceso de marcha atrás, a estas alturas, es casi inabordable, pese a que expertos como el profesor García Roca reclamen un sistema único: «Lo más realista es llevar a la Constitución sólo las competencias exclusivas del Estado, muy pocas y bien definidas. El resto, de las Comunidades».

Sin tocar el texto, la alternativa pasa por renovar la función territorial del Senado, que los partidos coinciden en señalar como una institución a reformar, aunque desde prismas muy distintos: desde el cierre hasta su redefinición, pasando por un simbólico traslado a Barcelona.

Una fotocopia del Congreso

Entre los expertos, el consenso en este punto tampoco está claro. «Hay que tocar el Senado para que no sea una fotocopia del Congreso, porque así no tiene legitimidad para ejercer un papel distinto y actuar como una verdadera cámara territorial», reclama García Roca, en una línea algo distinta a la que defiende Rebollo, para quien se ha desplazado «el debate y las funcionalidades del Senado al Congreso», vaciando de contenido a la Cámara Alta en un movimiento que, sin embargo, «no es achacable a la Constitución, sino a los partidos». «Podría ser una verdadera cámara territorial, simplemente, si se quisiera usar como tal», sentencia.

Benigno Pendás, letrado de las Cortes y ex jefe de asesoría jurídica de la Cámara, coincide más con esa visión. «Hay muchas posibilidades para reforzar el Senado sin cambiar la Constitución si hay voluntad política», defiende, y enfatiza que no coincide «para nada» con la visión «despectiva» sobre la institución.

En su opinión, bastaría con reforzar mecanismos que ya existen como la Comisión General de las Comunidades Autónomas, o potenciar roles como el de revisión y evaluación de las leyes una vez implementadas, para recuperar la función de control, cribado y representación territorial que el texto confiere al Senado.

El anacronismo de la sucesión

Donde sí existiría un consenso casi absoluto sería en la reforma del artículo 57.1, que establece la preferencia del hombre sobre la mujer en la línea de sucesión al trono. Un anacronismo social pero también operativo, que levantaría importantes dolores de cabeza si los actuales reyes hubieran tenido, o tuvieran en el futuro, un hijo varón.

«En este punto existiría casi unanimidad», asegura Lucrecio Rebollo, en la misma línea que Pendás, que va un paso más allá: «Costaría encontrar a una persona que estuviera en contra de esa modificación». Lo piensan los partidos, también, pero el escollo de este cambio radica en que el artículo es parte del Título II y su reforma debería tramitarse por el procedimiento agravado, lo cual complicaría una modificación como las que se produjeron, en situaciones similares, en el Reino Unido, Dinamarca o Suecia.

Para igualar a hombres y mujeres en la línea sucesoria de la Corona, la hoja de ruta en España sería la siguiente:

  1. Aprobación por una mayoría absoluta de dos tercios en el Congreso y en el Senado.
  2. Disolución inmediata de las Cortes
  3. Convocatoria de elecciones
  4. Ratificación de la decisión por las nuevas Cortes, que deberían aprobarla de nuevo con mayoría de dos tercios en cada cámara
  5. Referéndum

«Esto plantea una dificultad obvia desde el punto de vista formal», explica el catedrático de la UNED Lucrecio Rebollo, que incide también en que, por el camino, el significado tanto de las elecciones como de la consulta popular adquiriría matices diferentes e impredecibles. Sería un error a solucionar junto a otros, por tanto, pero difícilmente podría ejecutarse como una reforma aislada.

La integración europea

Sí se hizo así, por la relativa sencillez del proceso, en el caso del 13 -para permitir el sufragio pasivo a los ciudadanos comunitarios- y en el polémico 135, que establece que «el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros».

No hay más referencias a Europa en la Carta Magna, pese a la evidente relación de dependencia que vincula a la legislación española con la comunitaria. Una ausencia lógica y derivada de su tiempo: la Constitución se aprobó en 1978, un año después de que España solicitase su ingreso en la Comunidad Económica Europea, pero siete antes de que se hiciera efectivo. El texto deja la puerta abierta a la integración, y existe un cierto consenso en que la próxima reforma debería subsanar esta omisión, en forma de artículo o de disposición adicional.

«Debería haber una cláusula que reconozca que existe una Constitución por encima de la nuestra», razona en ese sentido García Roca, «y lo mismo debería pasar con la Convención Europea de los Derechos Humanos». El presidente del CEPC, por su parte, sostiene también que sería «interesante» alcanzar una fórmula para «integrar mejor nuestras legislaciones», y explicita los cambios que ha sufrido el país en esta materia: «En el 78 Europa era un sueño, pero en 2016 somos uno de sus miembros más relevantes y fiables».

En cualquier caso, el proyecto europeo no es el único factor que ha forzado las arrugas en el rostro de la Constitución. Ahí están también el artículo 30.1, que habla de «el derecho y el deber de defender a España» con la mente puesta en el servicio militar obligatorio, o la explosión en el uso de la red, que merecería un hueco en la garantía del secreto de las comunicaciones junto a las «postales, telegráficas y telefónicas» que reconoce particularmente el 18.1.