Economía

La reforma de las reglas fiscales, a examen: "podrían ser mucho mejores"

La vicepresidenta primera del Gobierno, Nadia Calviño, comparece en el Congreso. Imagen de archivo.

La vicepresidenta primera del Gobierno, Nadia Calviño, comparece en el Congreso. Imagen de archivo. EFE/ Javier Lizón

Intentaré resumir las nuevas reglas fiscales en dos párrafos. Los objetivos tradicionales de déficit y deuda (3 y 60%) siguen ahí, pero no hay que llegar a ellos independientemente del esfuerzo que deba hacerse, sino que cada país debe acercarse a ellos de manera progresiva y dependiendo de sus cifras. Los que están por encima del nivel de déficit, deben reducirlo un 0,5% cada año; los que superen el de deuda, tendrán que hacer lo mismo. Esas exigencias varían dependiendo de las reformas e inversiones que el país prometa hacer, y lo mismo sucede con los plazos. Y se contemplan multas semestrales del 0,05% del PIB por incumplimiento, aunque aquí la dificultad es la misma de antes: ¿cómo hundir más a un país que tiene desequilibrios tan importantes?

De su lado, los países que estén por debajo de los citados niveles de referencia no se quedarán a salvo de tener deberes: estarán obligados a continuar reduciendo el déficit hasta el 1,5% estructural. Y de fondo está la regla clave, la que en teoría va a mirarse por encima de las otras tres: el gasto primario neto del país, un indicador sobre el que los países tendrán que presentar planes para su reducción, de cuatro años extensibles a siete, y a cambio de reformas e inversiones, de forma similar a como a día de hoy funcionan los planes de recuperación.

Lo prometido es deuda. La letra pequeña, como es evidente, es mucho más complicada que todo eso, pero iremos entrando en los detalles poco a poco. En primer lugar, un poco de contexto: ¿qué pasaba hasta ahora? Los umbrales de referencia eran los mismos, pero existía la obligación de rebajar la deuda un veinteavo cada año, una exigencia que todos los expertos consideraban excesiva. Las sanciones estaban ahí, pero eran tan importantes que nunca se impusieron. Pero sobre todo las reglas no servían para incentivar a los gobiernos a priorizar el gasto público y la inversión clave para el futuro, algo que tampoco queda claro con la reforma actual.

Los cambios acordados por los Veintisiete aún deben discutirse entre los países, la Comisión y el Parlamento, por lo que aún queda cierto camino hasta que la reforma vea la luz. Previsiblemente eso sucederá en el primer trimestre de 2024, pero por el momento vamos a repasar las principales ventajas y desventajas de lo planteado, de la mano de varios economistas.

Menos complicadas, pero demasiado complicadas

"Me generan una buena sensación. El mero hecho de tener unas reglas fiscales diferentes es una pequeña ganancia. Pero han defraudado un poco las expectativas porque se ha perdido un poco de ambición", asegura Diego Martínez López, profesor de Economía en la Universidad Pablo de Olavide e investigador asociado del centro de estudios Fedea, donde ha venido escribiendo sobre la reforma. "Son mejores que las que ya había, que eran absurdas y no se podían aplicar. El camino es por el que había que ir", dice Enrique Feás, investigador principal del Real Instituto Elcano, que en mayo ya escribió este artículo en la web sobre la propuesta de la Comisión.

Es casi lo único en lo que ambos están de acuerdo, además de en el hecho de que la Comisión había sido más valiente en su planteamiento de reforma que ha resultado del acuerdo de los países. También coinciden en que el objetivo de simplificar la reglas no se ha cumplido del todo. Desde Bruselas, y desde la Presidencia española del Consejo, no se han cansado de repetir que el objetivo era hacer unas reglas fiscales más fáciles de entender, más sencillas, menos tortuosas. Y aseguran que lo han conseguido, pero las normas continúan dependiendo de demasiadas variables, en la opinión de los expertos. Deuda, déficit y gasto estructural, una combinación complicada -¿qué pasa si cumplo por aquí e incumplo por allá?- e incluso difícil de medir, pero que ha exigido Alemania.

El déficit estructural es una variable no observable que todos recomendábamos eliminar"

enrique feás, real instituto elcano

Aunque al principio parecía descartada, al final el déficit estructural tiene un papel importante, aunque el 100% del cumplimiento no dependa de la misma. "Es una variable no observable sino estimada que todos recomendábamos eliminar", lamenta Feás, "pero vamos a volver al problema de 'a mí me sale esto' y 'a mí me sale lo otro".

"Las nuevas reglas son mejores que las anteriores. Pero podrían haber sido mucho mejores. La Comisión Europea, en lugar de hacer cambios marginales, empezó por principios básicos y consiguió una revolución intelectual. Pero el Gobierno alemán, que estaba contento con las reglas anteriores, quería números, salvaguardas en la deuda y el déficit. El resultado final está muy lejos del mejor que podría ser. Las salvaguardas son demasiado estrictas y es probable que entorpezcan una buena política fiscal. Las reglas son extremadamente complejas", ha criticado el economista y profesor del MIT Olivier Blanchard.

La dificultad de imponer sanciones

Hasta ahora la Comisión nunca ha impuesto las multas establecidas a los países incumplidores por ser demasiado grandes. Ahora, si un país incumple se le impondrá una sanción del 0,05% del PIB de forma semestral, aunque por la propia idiosincrasia de las reglas es más difícil que incumpla, ya que tiene más tiempo para corregir sus desequilibrios. Sin embargo, aun así se plantea el mismo debate. "Si un país incumple porque no puede reducir sus niveles y lo multas, menos cumple. Ahí me quejo de que no hayan sido más innovadores, que no se hayan centrado en cómo hacer cumplir al que no cumple. De nuevo, si multas a un país en problemas estás generando una crisis mayor", opina Feás.

A día de hoy, España, Francia, Bélgica, Portugal, Grecia e Italia superan los niveles permitidos y por tanto tendrán que hacer un esfuerzo de reducción del gasto importante, para lo que deberán desarrollar planes de ajuste exigentes. "España va a tener que recortar en cosas que hacen daño políticamente", vaticina el mismo economista, quien considera que sería más fácil centrarse solo en el gasto y el déficit en lugar de "tener que cumplir siete cosas a la vez". En parte, porque si los países se esfuerzan en reducir su deuda además de su déficit al final reducirán su PIB. "Eso es una pasada".

En cambio, Martínez entiende que las reglas fiscales deben también tener en cuenta, obligatoriamente, a la deuda. "La variable relevante a efectos de la sostenibilidad de las finanzas públicas es la deuda y cómo puede evolucionar en los próximos años, pero el déficit es una foto de un año", apunta el profesor.

¿Cómo priorizar las inversiones clave?

"Al final las reglas nuevas fracasan en una cosa: tenemos que invertir en transición verde y digital, pero para eso hace falta un montón de pasta. ¿No debería haber un fondo financiado con deuda europea para impulsarlo? Si no, la sostenibilidad va a salir perjudicada y dentro de diez años Europa crecerá menos que Estados Unidos, porque el crecimiento depende de la productividad y la productividad de la tecnología y la capacidad productiva", opina Feás.

Aquí el principal problema es cómo convencer a los países de que deben priorizar este tipo de inversiones -transición verde, digitalización, defensa- y no en otros ámbitos que vayan a proporcionarles un mayor rédito político, como las pensiones. Hay que recordar que el gasto en pensiones a día de hoy uno de cada dos euros de los presupuestos se va a financiar las pensiones, los funcionarios y la deuda pública. En los de 2023, un 42% del gasto público iba dirigido a pagar las pensiones.

"¿Por qué ahora Europa crece poco? Porque durante la crisis financiera para salvar las cuentas se sacrificó la inversión", continúa Feás. El think tank económico e internacional Bruegel opina que las inversiones de este tipo, en concreto las relacionadas con el clima "deberían haber quedado excluidas de la aplicación de salvaguardas". "A las correcciones a corto plazo ya se les estaba dando prioridad política sobre las reformas más difíciles pero de mayor calado a largo plazo", recoge en un artículo dedicado a su análisis, publicado este jueves, algo en lo que coincide el economista de Elcano.

Sin embargo, Martínez cree que este tipo de inversiones hay que garantizarlas a nivel supranacional, sin golden rules que permitan descontar lo gastado en determinadas materias del déficit. Lo cierto es que la propia propuesta de la Comisión parecía buscar garantizar todas estas inversiones, a la vista de que muy pocos países europeos tienen espacio fiscal para cumplir con sus compromisos de inversión verde, pero el resultado final no parece satisfactorio en este sentido.

La clave: el gasto primario neto

Con las nuevas reglas los niveles de déficit y deuda seguirán siendo los que activen el Procedimiento de Déficit Excesivo -cuando se supere el 3 y el 60%, respectivamente, al igual que sucedía antes-, pero también se atenderá a cómo se ajusta el gasto, algo que actualmente solo se tiene en cuenta para los países que están en el brazo correctivo -los que tienen niveles inferiores a los citados, pero siguen estando por encima de los ideales-. Ahora el gasto es central, pese a que la variable ancla sigue siendo la deuda y la que va a decidir cómo tiene que comportarse el gasto, y el déficit pasa a ser secundario.

Otra complicación no menor es el tema de los intereses para el cálculo del déficit. En principio, se establece que el déficit debe reducirse a razón de un 0,5% del PIB anual sin contar esos intereses, pero sí se tendrán en cuenta a partir de 2027. "Esto hará la vida más fácil a los gobiernos que han negociado este compromiso, pero más difícil para sus sucesores, sin ningún beneficio. No tiene mucho sentido medir estos ajustes incluyendo los intereses", asegura el think tank belga Bruegel en su análisis, firmado por el economista Jeromin Zettelmeyer.

Una reforma con flecos pendientes

¿Qué ha quedado pendiente? Además de lo ya expuesto, los expertos coinciden en que ha faltado reforzar el papel de las instituciones fiscales independientes, que parecía que iban a tener un mayor papel con nuevas normas. Pero sobre todo cunde la sensación de que se ha perdido una oportunidad para hacer unas reglas verdaderamente más sencillas, aunque todos coinciden en que lo que hay encima de la mesa supone una mejora, un paso adelante.

Del mismo modo, sobre todo aplauden que la regla de reducción de la deuda al ritmo de un veinteavo al año, que consideran absurda, se haya eliminado, aunque ahora se ha sustituido por un 0,5% al año -con matices-. También se gana en transparencia: cumples o no en función de la senda de gasto primario. Asimismo, Bruegel opina que estos ajustes específicos por país dependiendo de la deuda de cada uno "hará su cumplimiento más sencillo". Por último, la inspiración en los planes de recuperación hará que los países tengan que continuar haciendo reformas e inversiones una vez haya decaído estos planes, lo que genera buenos incentivos.

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