Por qué la autonomía no es ni será nunca la solución, si no la deciden libremente los saharauis

La resolución 2797 (2025) del Consejo de Seguridad, aprobada el pasado 31 de octubre, ha provocado todo tipo de titulares en la prensa que no siempre responden a la realidad. En el mundo de redes sociales en que vivimos, estos titulares suelen ser toda o gran parte de la información que llega a la opinión pública. Y quienes los escriben lo saben. Titulares como “la ONU avala el plan de autonomía de Marruecos como base para una solución para el Sáhara y margina la vía de la autodeterminación” faltan deliberadamente a la verdad. Por ello parece necesario hacer algunas puntualizaciones sobre su contenido y consecuencias.

Frente a lo que muchas veces se afirma, las Naciones Unidas no son las culpables de todos los males que acucian a la sociedad internacional, pues su capacidad para imponer soluciones jurídicas o políticas a los numerosos conflictos que salpican la geografía mundial fue enormemente limitada por los Estados que crearon la Organización en 1945. El derecho de veto que se reservaron entonces los miembros permanentes del Consejo de Seguridad impide no solo que se resuelvan conflictos como los de Palestina, Sahara Occidental o Ucrania, por hablar de los más conocidos en Occidente, sino de que incluso se llegue a hablar de otros, igual o aún más terribles, como el de El Tíbet. Es justo reconocer que el resto de órganos de la ONU hacen su trabajo… cuando estos Estados se lo permiten.

El Consejo de Seguridad es un gobierno autoritario al que el Derecho internacional poco o nada le importa

Hago esta introducción para aclarar que en las líneas que siguen no pretendo analizar la culpabilidad de la ONU en el naufragio del Derecho internacional al que parece abocar el nuevo unilateralismo estadounidense y el seguidismo de organizaciones internacionales como la Unión Europea, sino la de su poder ejecutivo, el Consejo de Seguridad. El Consejo es un gobierno autoritario al que el Derecho internacional poco o nada le importa, y que no está sometido, como ocurriría en un Estado de derecho, al control del poder legislativo (la Asamblea General no lo es) ni el judicial (la Corte Internacional de Justicia no puede valorar la legalidad de las resoluciones del Consejo). Bien al contrario, tanto la Asamblea General como la Corte Internacional de Justicia han afirmado claramente que la solución del conflicto saharaui, que no es un conflicto entre Marruecos y el Frente POLISARIO, sino entre Marruecos y la sociedad internacional, pasa necesariamente por la celebración de un referéndum de autodeterminación en el que el pueblo saharaui (no los colonos marroquíes) decida libremente entre dos opciones: la independencia del territorio y la integración del mismo en Marruecos. La autonomía es una forma de integración. Un teórico referéndum en el que se pregunte al pueblo saharaui si desea o no una autonomía para el territorio bajo la soberanía marroquí no constituye el ejercicio del derecho de autodeterminación que todos los órganos principales de la ONU le reconocen. Sin la opción de la independencia no cabe hablar de autodeterminación.

La resolución que analizo viene aprobándose anualmente con más o menos cambios en sus términos, desde hace más de tres décadas, con el objeto de prorrogar el mandato de la MINURSO en el Sahara Occidental. Como punto de partida cabe recordar el significado de este acrónimo: Misión de Naciones Unidas para el Referéndum en el Sahara Occidental. Hace ya muchos años que tanto el Estado que ocupa militarmente el territorio, Marruecos, como su cómplice necesario, Francia, tratan de hacer desaparecer esa “R” de la denominación de esta operación de Naciones Unidas, porque está recordando para qué está en el territorio: para organizar el referéndum de autodeterminación que Marruecos y el Frente POLISARIO acordaron para poner fin a la descolonización del territorio.

Sin la opción de la independencia no cabe hablar de autodeterminación

El acuerdo entre Marruecos y el Frente POLISARIO, que fue aprobado por el Consejo de Seguridad en 1991, establecía que la MINURSO debía actualizar el censo que había realizado España en 1973 en su condición de potencia administradora del territorio (condición que, hay que recordarlo cuantas veces sea necesario, sigue teniendo) en un plazo de seis meses. La población debía elegir entre dos posibles opciones: la independencia del Sahara Occidental o la integración del territorio en Marruecos. El mandato del Consejo de Seguridad establecía igualmente que hasta la celebración del referéndum la MINURSO debía controlar el acantonamiento de los ejércitos saharaui y marroquí (el 6 de septiembre de 1991 entró en vigor el alto el Fuego después de 15 años de conflicto bélico) y garantizar que la campaña para el referéndum se desarrollara con todas las garantías de libertad.

Aunque como queda dicho, el plan preveía la conclusión del proceso de identificación de las personas que debían ser incluidas en el censo para el referéndum en un plazo de 6 meses, tras 10 años que Marruecos utilizó con descaro para retrasar sine die su celebración, en el año 2000 la MINURSO concluyó con éxito su trabajo. En contra de lo que afirman públicamente algunos políticos españoles que trabajan para el lobby marroquí, entre los que se encuentran al menos dos ex presidentes y algún ex ministro de gobiernos socialistas, el censo está concluido. Se encuentra en la sede de la ONU en Nueva York. No hay ningún problema técnico para realizar el referéndum con ese censo. La única razón por la que no se lleva a cabo es la falta de voluntad política. Cuando la ONU hizo público el censo, Mohamed VI afirmó que nunca permitiría que se celebrara un referéndum de autodeterminación, por una razón muy sencilla: el resultado sería la independencia del Sahara Occidental. Francia ha impedido desde entonces con su veto que se aplique el Derecho internacional, lo que llevó a la Secretaría General de la ONU, que entonces ocupaba Kofi Annan, a explorar nuevas vías, estas ya políticas, al margen del Derecho internacional. El encargado de negociar estas opciones era el ex Secretario de Estado de EEUU, James Baker.

No hay ningún problema técnico para realizar el referéndum con ese censo. La única razón por la que no se lleva a cabo es la falta de voluntad política

El Consejo de Seguridad aprobó en 2003 el denominado “Plan Baker II”, una vía política que se apartaba del Derecho internacional para favorecer las pretensiones anexionistas de Marruecos, que preveía una autonomía de cinco años en la que gobernarían los saharauis elegidos en unas elecciones libres en las que participarían “solo” los saharauis incluidos en el censo de la MINURSO. Tras estos cinco años de autonomía limitada, se debería celebrar un referéndum de autodeterminación en el que participarían los saharauis incluidos en el censo de la MINURSO… y los “residentes de buena fe” (sic) que habían llegado al territorio entre 1975 y 1999. Era esta una inaceptable forma de evitar llamar a las cosas por su nombre: los colonos marroquíes no son “residentes” de buena, sino de mala fe, ya que su presencia en el territorio constituye una violación grave del art. 49 de la IV Convención de Ginebra de 1949, que prohíbe el traslado por el Estado ocupante de parte de su propia población civil al territorio ocupado. El Derecho internacional reconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos; no de los presuntos “residentes de buena fe”.

Pese a que ya en aquel momento el número de colonos duplicaba al de saharauis, y, pese a ser consciente de la parcialidad de este plan y del peligro que entrañaba, en una muestra más de su buena fe, y demostrando hasta dónde estaba dispuesto a llegar para resolver el conflicto, el Frente POLISARIO lo aceptó. Esta decisión fue muy contestada por parte del pueblo saharaui, que no entendía el giro de sus representantes. Pero es que el movimiento de liberación nacional estaba convencido de que, tal y como finalmente sucedió, Marruecos lo iba a rechazar. La razón de este rechazo la explicó con claridad ante el parlamento francés el entonces enviado personal del Secretario General, Peter Van Walsum: “Marruecos no se fía del voto de sus ciudadanos”. Por cierto, este diplomático holandés abandonó el cargo tras las duras críticas de que fue objeto por parte del Frente POLISARIO, indignado por una afirmación que está hoy en la mente de los Estados que defienden la autonomía: “la independencia no es un objetivo realista”. De aquellos polvos esos lodos…

En aquel momento, Marruecos hizo una primera propuesta de autonomía que fue simplemente ignorada por su vacuidad. En 2007 presentó la denominada “Iniciativa para la negociación de un estatuto de autonomía”, el plan de autonomía al que se refiere la resolución 2797 (2025). Este plan pretende instaurar en el territorio una autonomía sobre la que se celebraría un referéndum de autodeterminación, “en el marco de la soberanía y unidad” marroquí. Autodeterminación en el marco de la soberanía de un Estado es un oxímoron.

¿Sin condiciones previas cuando una de las partes, Marruecos, ya ha afirmado con rotundidad que nunca aceptará un referéndum de autodeterminación?

Desde entonces se ha producido un cambio significativo, aunque no decisivo, en la terminología que utiliza el Consejo de Seguridad. Los proyectos de resolución son elaborados por el denominado “Grupo de Amigos del Sahara Occidental”, que en realidad debería llamarse “Grupo de Amigos del conflicto del Sahara Occidental”, pues lejos de buscar una solución que respete los derechos del pueblo saharaui, apoya sin disimulos la consolidación de la ocupación del territorio. Lo componen cuatro de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (EEUU, Rusia, Reino Unido y Francia) y España. De sus propuestas procede este cambio tan poco sutil en la terminología utilizada en las resoluciones, en las que poco a poco se ha ido arrinconando la palabra “referéndum”, hasta hacerla desaparecer, aunque no del todo: mal que les pese a quienes lo pretenden, sigue incrustada en la denominación de la MINURSO. En esta resolución, el Consejo insta a las partes, Marruecos y el Frente POLISARIO (al menos reconoce que el movimiento de liberación nacional saharaui es la otra parte, algo que todavía el TJUE y la propia Unión Europea pretenden ignorar), a negociar para conseguir una “solución política” (no jurídica) que sea “mutuamente aceptable” (coloca al mismo nivel al ocupante y a la víctima de la ocupación)… “que respete el derecho de autodeterminación”. Esas negociaciones deben llevarse a cabo “sin condiciones previas”. ¿No lo es el respeto del Derecho internacional? ¿Sin condiciones previas cuando una de las partes, Marruecos, ya ha afirmado con rotundidad que nunca aceptará un referéndum de autodeterminación?

La novedad que han provocado los titulares que mencionaba más arriba, es que el Consejo ahora ha dado un paso más al señalar que esta negociación debe realizarse “sobre la base del Plan de Autonomía propuesto por Marruecos”, por ser ya no la base “más seria y creíble” para alcanzar una solución al conflicto, como afirmaba hasta ahora, sino la “más factible”. Pura reapolitik. Si el Consejo de Seguridad abandona su obligación de aplicar la Carta de las Naciones Unidas para buscar “soluciones prácticas, viables o realistas”, debería indicar a Ucrania que es mejor que se olvide de las partes de su territorio que han sido ocupadas por Rusia, porque es poco realista pensar que este Estado se va a retirar de ellas. Igualmente debería dejar claro a Palestina (Estado no miembro de la ONU, pero Estado al fin) que su población debe abandonar su tierra, porque dado el poder militar de Israel, no es realista pensar que este Estado lo va a hacer: la solución de los dos Estados “no es realista”. Es al fin y al cabo lo que pretenden los EEUU de Trump: consolidar el status quo de los diferentes conflictos como solución más práctica y sencilla y abandonar definitivamente el Derecho internacional y el multilateralismo. Es a lo que, desgraciadamente, parece tender el Consejo de Seguridad.

Como una serie de Estados han decidido violar el Derecho internacional, el Consejo de Seguridad considera que esta violación puede ser la base para encontrar una solución

Esta peligrosa tendencia está presente en la razón que arguye el Consejo para incluir la referencia expresa a la autonomía, la opción de la integración en Marruecos, como vía de “solución” del conflicto: “el apoyo expresado por muchos Estados Miembros a la propuesta de autonomía de Marruecos (…) como base para una solución justa, duradera y mutuamente aceptable de la controversia”. En otras palabras, el Consejo justifica la referencia a la autonomía en el hecho de que varios Estados, entre ellos EEUU y Francia, han reconocido expresamente la soberanía de Marruecos sobre el territorio saharaui. Este reconocimiento (ya lo afirmó en 2018 el Abogado General del TJUE, Melchior Wathelet en sus conclusiones sobre la legalidad de los acuerdos de pesca entre Marruecos y la Unión Europea), conlleva la responsabilidad internacional de quien lo realiza por contribuir a la consolidación de una violación grave del Derecho internacional, como es la prohibición de adquisición de territorios por medio del uso de la fuerza. El argumento no puede ser más preocupante ni estar más apartado de la ortodoxia que debe regir el Derecho internacional: como una serie de Estados han decidido violar el Derecho internacional, el Consejo de Seguridad considera que esta violación puede ser la base para encontrar una solución.

La resolución 2797 (2025) prorroga por un plazo de un año el mandato de la MINURSO, que no cambia: su función principal sigue siendo garantizar el ejercicio del derecho de autodeterminación del pueblo saharaui. Por otra parte, en ningún caso reconoce la soberanía de Marruecos sobre el Sahara Occidental. Es cierto que la resolución fue aprobada por 11 votos a favor, 3 abstenciones (China, Pakistán y Federación de Rusia) y ninguna en contra (Argelia no participó en la votación). Pero tras la votación, los representantes de varios miembros del Consejo de Seguridad que votaron a favor de la propuesta (el Reino Unido -uno de los miembros permanentes-, Dinamarca y Eslovenia), que se abstuvieron (Federación Rusa, China y Pakistán) o se ausentaron en el momento de la votación (Argelia) afirmaron expresamente que su voto, abstención o ausencia en ningún caso constituyen tal reconocimiento. Lo preocupante es, como ha señalado el antiguo Enviado Especial del Secretario General al Sahara occidental, Christopher Ross, es la “ambigüedad” de la resolución sobre la soberanía marroquí, que ni afirma ni desmiente.

La obsesión patológica de Trump por conseguir el Premio Novel de la Paz por “resolver” conflictos internacionales, aunque sea a través de la coacción y la coerción militar, está presente de forma expresa en esta resolución: la propuesta de resolución de EE. UU. incluye el agradecimiento del Consejo a sí mismo por su infatigable trabajo en la búsqueda de una solución. Staffan De Mistura, actual Enviado Personal del Secretario General, ha celebrado esta implicación sin precedentes de los EE.UU. en la resolución del conflicto, lo que resulta aún más sorprendente. Pero los EE.UU. no siempre han apoyado la ocupación militar marroquí. Así, por ejemplo, su Congreso llegó a excluir explícitamente el Sahara Occidental del ámbito de aplicación de los acuerdos comerciales con Marruecos, por considerar que el territorio no forma parte del de este Estado, y su representación en el Consejo de Seguridad propuso en un momento dado que se ampliara el mandato de la MINURSO para incluir expresamente competencias en materia de derechos humanos, dada la certeza de su violación sistemática, lo que fue vetado por el reconocido “campeón mundial de los derechos humanos”, Francia. Con la llegada de Trump a la Casa Blanca la posición estadounidense cambió drásticamente. En las últimas semanas de su anterior mandato presidencial, reconoció la soberanía marroquí sobre el territorio saharaui a cambio de que Marruecos “normalizara” las relaciones diplomáticas con Israel, algo que ha dejado perpleja tanto a la opinión pública marroquí como a la palestina, que respetaban a la monarquía alauita porque supuestamente era el principal valedor de los derechos del pueblo palestino. La realidad, bien conocida por quienes seguimos desde hace décadas el conflicto saharaui, es que Marruecos e Israel han colaborado desde hace décadas en el desarrollo de sus respectivas ocupaciones militares. El muro que divide en dos el territorio del Sahara Occidental fue construido en pleno conflicto bélico con la ayuda de EEUU, Francia… e Israel. Ahora Trump tiene prisa por alcanzar una solución en el Sahara Occidental para hacer visible su eficacia resolviendo conflictos. Después de medio siglo de ocupación militar, al Consejo le han entrado las prisas: en la resolución subraya “la urgencia de que las partes alcancen dicha solución a esta controversia”.

El Consejo parece olvidar que la ONU reconoce la legitimidad del uso de la fuerza para hacer frente a la colonización

Otra cuestión llamativa de esta resolución y que condiciona la obsesión de Trump por resolver personalmente el conflicto, es que, pese a la desigualdad de fuerzas, y pese al bloqueo informativo de que es objeto, en la actualidad existe un conflicto bélico en el Sahara Occidental. La resolución destaca “la importancia de respetar el alto el fuego y evitar cualquier acto que ponga en peligro el proceso político”. El Consejo parece olvidar que la ONU reconoce la legitimidad del uso de la fuerza para hacer frente a la colonización…

En resumen, a través de esta resolución, el Consejo de Seguridad apoya una solución política -no jurídica- que sea mutuamente aceptable (pone en el mismo nivel victimario y víctima de la ocupación militar), “basada en un compromiso compatible con los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas, incluido el principio de la libre determinación”. No es bueno que la opción de la autonomía se incluya expresamente en la resolución, aunque tan solo se proponga como “solución más factible”, y no como la única, como pretendían EEUU y Francia, porque refleja esa preocupante deriva hacia el unilateralismo estadounidense. Pero mientras se recoja igualmente la necesidad de respetar el Derecho internacional y, en concreto, el derecho de autodeterminación del pueblo saharaui, poco o nada cambia. En todo caso, con todas las precauciones, los saharauis deben aprovechar esa urgencia repentina del Consejo de Seguridad por encontrar una solución definitiva al conflicto para modificar la situación actual. Aunque el paso del tiempo no sirve para justificar y consolidar una violación grave del Derecho internacional (en 2019 la Corte Internacional de Justicia declaró que la descolonización del archipiélago de Chagos, realizada por el Reino Unido ¡en 1965!, fue contraria al derecho de autodeterminación), es claro que el tiempo no juega a favor del pueblo saharaui. La colonización del territorio se encuentra en su fase final. En la actualidad el 80% de la población del territorio es colona. Es urgente detenerla.

La colonización del territorio se encuentra en su fase final. En la actualidad el 80% de la población del territorio es colona. Es urgente detenerla

La reiterada referencia de los órganos políticos de las organizaciones internacionales (ONU, UE…) y de los Estados implicados (en especial el nuestro) a la necesidad de aumentar la ayuda humanitaria para los campamentos de refugiados de Tinduf, caridad paternalista que pretende ocultar que quienes la conceden son los verdaderos culpables de que esa situación se mantenga, tiene también su sitio en esta resolución. El Consejo de Seguridad expresa su “profunda preocupación” por la insuficencia de la ayuda humanitaria actual, y anima “fuertemente” a los Estados a aumentarla. La ayuda humanitaria es un arma de doble filo: por una parte, es imprescindible para la mera supervivencia de la población que reside en los campamentos de Argelia; pero, por otra, sirve para tranquilizar conciencias y contribuye a la perpetuación del conflicto. En todo caso, no habrá solución sin contar con los refugiados saharauis.

Es una lección sabida de la historia que sin justicia no hay paz. La represión policial y militar contra el pueblo saharaui en su propia tierra, y pese a que la llegada de colonos marroquíes al territorio es masiva, no ha conseguido doblegar la resistencia a la ocupación, que va a existir hasta que se resuelva finalmente el conflicto respetando el Derecho internacional. Para ello no hay que recurrir a “soluciones imaginativas”, como planteaba hace décadas el entonces recién llegado a la Secretaría General de la ONU, Ban Ki-Moon. La única solución acorde con el Derecho internacional es la aplicación del acuerdo que alcanzaron libremente Marruecos y el Frente POLISARIO en 1991: la celebración de un referéndum de autodeterminación, con las personas incluidas en el censo de la MINURSO y con las dos opciones previstas en el mismo, independencia o integración, y no solo una, como parece proponer el Consejo de Seguridad, puesto que la autonomía no es más que una versión de la integración.

Termino con una pregunta a la que el Consejo nunca va a responder, porque tendría que reconocer que ignora el Derecho internacional como vía necesaria de solución del conflicto: ¿por qué las partes deberían negociar un nuevo acuerdo cuando ya lo hicieron libremente en 1991, un acuerdo en el que ya se preveía -como pide la Resolución 2797 (2025)- “una solución política definitiva y mutuamente aceptable que contemple la libre determinación del pueblo del Sahara Occidental”?

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Juan Soroeta Liceras es profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) y presidente de la AIODH (Asociación Internacional para la Observación de los Derechos Humanos).