Entre los conflictos internacionales que figuran en la agenda del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el del Sáhara Occidental entre el Reino de Marruecos y el Frente Polisario ha desafiado los esfuerzos de cinco enviados personales del secretario general, varios representantes especiales y innumerables reuniones entre las dos partes para intentar resolverlo. A día de hoy, la resolución del conflicto, que dura ya 50 años, sobre el territorio no autónomo reconocido internacionalmente y anexionado por Marruecos en 1975, sigue siendo difícil de alcanzar.

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Las partes siguen tan divididas en cuanto a sus expectativas sobre el resultado como lo estaban en 1988, cuando el secretario general de la ONU, Javier Pérez de Cuéllar, persuadió al rey Hassan II de Marruecos para que aceptara el Plan de Arreglo conjunto de la ONU y la Organización de la Unidad Africana para un alto el fuego supervisado internacionalmente y un referéndum que ofreciera al pueblo del Sáhara Occidental la opción de la independencia o la integración con Marruecos. El rey aceptó las propuestas en principio, sin dejar lugar a dudas de que consideraba el próximo referéndum como «confirmatorio» para Marruecos.

Mediante la resolución S/690, de 19 de abril de 1991, el Consejo de Seguridad acordó la creación de la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO), bajo su autoridad, para observar el alto el fuego y organizar el referéndum. La MINURSO se creó en virtud del capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas, que exige el consentimiento y la cooperación de las partes en una controversia. De hecho, la cooperación de las dos partes y el apoyo de los países vecinos, Argelia y Mauritania, se consideraron esenciales para la aplicación del Plan de Arreglo.

Tras el establecimiento de la MINURSO, el largo proceso de aplicación del Plan de Arreglo comenzó en septiembre de 1991 con la entrada en vigor del alto el fuego y los trabajos iniciales para la identificación de los posibles votantes del referéndum. Ambas partes siguieron cuestionando y bloqueando el proceso cada vez que consideraban que las medidas no les beneficiaban. El Polisario sospechaba que la MINURSO estaba sucumbiendo a la presión de Marruecos para aprobar a votantes no elegibles y siguió bloqueando el proceso. Finalmente, la identificación se estancó a finales de 1996. En marzo de 1997, el secretario general Kofi Annan pidió al exsecretario de Estado de los Estados Unidos James A. Baker que fuera su enviado personal con el mandato de desbloquear la situación, ya fuera ayudando a las partes a completar la identificación de los votantes o mediante una solución política mutuamente aceptable para resolver el conflicto.

El rechazo de Marruecos al plan de autodeterminación es la causa del actual estancamiento

El actual estancamiento comenzó en abril de 2004, después de que Marruecos rechazara el «Plan de Paz para la Autodeterminación» del pueblo del Sáhara Occidental, elaborado por Baker a petición del Consejo. Mediante la resolución S/1495 de julio de 2003, el Consejo de Seguridad aprobó por unanimidad el Plan de Paz, el único documento de este tipo aprobado por unanimidad por el Consejo sobre el conflicto del Sáhara Occidental. Sin embargo, menos de un año después, tras el rechazo de Marruecos al Plan de Paz, el Consejo, mediante la resolución S/1541, debilitó su apoyo al documento. La resolución pedía a Baker que ayudara a las partes a encontrar una solución política mutuamente aceptable, olvidando que en febrero de 2002, tras esfuerzos infructuosos para concluir la identificación o ayudar a las partes a alcanzar una solución política mutuamente aceptable al conflicto, el Secretario General informó al Consejo de que tal solución no era posible debido a las posiciones incompatibles de ambas partes.

La propuesta de De Mistura de dividir el Sáhara Occidental entre las dos partes, aunque no era una idea nueva, le valió el rechazo de ambas partes, pero no le costó el puesto

Baker dimitió en junio de 2004, informando al Secretario General de que había hecho todo lo posible para ayudar a las partes a encontrar una solución, y añadiendo que la ONU no resolvería el problema del Sáhara Occidental sin exigir a una o ambas partes que hicieran algo a lo que no estarían dispuestas a comprometerse voluntariamente. Más de 21 años después, esta sigue siendo la situación, con países individuales dentro y fuera del Consejo de Seguridad que apoyan unilateralmente una oferta de autonomía para el Sáhara Occidental bajo la soberanía de Marruecos, que este país presentó en 2007, tras tres años de insistencia por parte del Consejo.

Las reuniones corteses y los cuatro enviados personales no logran poner fin al conflicto
Después de Baker, tres secretarios generales diferentes nombraron a otros cuatro enviados personales. Tres de ellos admitieron al final de su mandato que, durante las reuniones aparentemente optimistas de las partes que habían organizado, a las que también asistieron Argelia y Mauritania, no se lograron avances reales. Al final de cada reunión, el enviado personal emitía una declaración en la que afirmaba que las partes se habían mostrado corteses y respetuosas entre sí y habían acordado reunirse de nuevo, omitiendo que ambas partes se mantenían firmes en sus posiciones.
El actual enviado personal, Staffan de Mistura, sigue en el cargo que asumió en octubre de 2021, a pesar de la falta de avances en sus consultas bilaterales con las partes y con varios Estados miembros de la ONU con distintos grados de interés en el conflicto. La propuesta de De Mistura de octubre de 2024 de dividir el Sáhara Occidental entre las dos partes, aunque no era una idea nueva, le valió el rechazo de ambas partes, pero no le costó el puesto.

En noviembre de 2020, el tan alabado alto el fuego de septiembre de 1991 por el Consejo de Seguridad se rompió con recriminaciones mutuas por parte de las partes. Desde entonces, la MINURSO ha registrado hostilidades de baja intensidad.

Los cinco miembros permanentes apoyan a Marruecos o se abstienen de pronunciarse sobre el Sáhara Occidental

A día de hoy, la posición de los cinco miembros permanentes es la siguiente:
En diciembre de 2020, el presidente Donald Trump anunció el reconocimiento por parte de Estados Unidos de la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental. Esta decisión sigue vigente. En octubre de 2024, el presidente francés Emmanuel Macron subrayó que «para Francia, la autonomía bajo la soberanía marroquí es el marco en el que se resolverá esta cuestión». En junio de 2025, Gran Bretaña anunció que consideraba la propuesta de autonomía de Marruecos de 2007 como «la base más creíble, viable y pragmática» para resolver la disputa.

China y Rusia no se han pronunciado sobre la situación actual. En el pasado, ambos países votaron junto con los demás miembros permanentes del Consejo, aunque en los últimos años se han abstenido de votar sobre la cuestión. China y Rusia han adoptado una postura cautelosa con respecto al conflicto debido a sus propias políticas internas y externas. China se considera a sí misma una defensora del mundo en desarrollo, pero no tomará una posición sobre la autodeterminación que pueda plantear dudas sobre el Tíbet. Rusia se ha visto en una situación más complicada, atrapada entre Kosovo, cuya independencia protestó vehementemente, y la independencia declarada de Abjasia y Osetia del Sur, ambas orquestadas por Rusia con el apoyo de solo un puñado de Estados.

Aunque Rusia valora sus históricos lazos militares con Argelia, aprecia sus crecientes lazos económicos, la cooperación estratégica y los intereses mutuos en la estabilidad regional con Marruecos, que ha tratado de mantener una postura neutral en el conflicto entre Rusia y Ucrania. Tras abstenerse en la primera votación de la Asamblea General que condenaba a Rusia por su invasión de Ucrania, Marruecos votó con la mayoría en las votaciones posteriores. Ambos países siguen reforzando sus relaciones bilaterales.
La Unión Europea apoya oficialmente el proceso liderado por la ONU para alcanzar una «solución política justa, realista, pragmática, sostenible y mutuamente aceptable» a la cuestión del Sáhara Occidental y no reconoce explícitamente la soberanía de Marruecos sobre el territorio, al tiempo que mantiene sus lazos económicos con Marruecos. Esta doble moral de la UE fue cuestionada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en octubre de 2024, que consideró que los acuerdos pesqueros y agrícolas entre la UE y Marruecos violaban el derecho del pueblo del Sáhara Occidental a la autodeterminación.

Francia y España, antigua potencia colonial del Sáhara Occidental, se encuentran entre los Estados más importantes que han reconocido la oferta de Marruecos, aunque otros, como Alemania, Dinamarca y Portugal, muestran su parcialidad hacia la oferta de autonomía de Marruecos con distintos grados de apoyo. Varios Estados de África y Sudamérica han hecho lo mismo y han abierto consulados, acreditados ante Marruecos, en el Sáhara Occidental.

Marruecos socava el referéndum y lo aleja aún más en el tiempo

La estrategia de Marruecos para adquirir el Sáhara Occidental ha sido doble. A nivel local, abrumó a la Comisión de Identificación con solicitantes para que se aprobaran tantos como fuera posible, mientras que el Polisario insistió en quedarse principalmente con los nombres que se habían incluido en el censo español de 1975. A nivel internacional, Marruecos utilizó a sus aliados en el Consejo de Seguridad de la ONU, entre los que destaca Francia, pero también Estados Unidos, para obtener decisiones beneficiosas para su posición. Marruecos también trató de aprovechar su influencia con los miembros de la Secretaría de la ONU, lo que dio la impresión de que tanto los miembros del Consejo como la Secretaría estaban tratando de facilitar las posibilidades de Marruecos de ganar el referéndum.

Marruecos utilizó a sus aliados en el Consejo de Seguridad de la ONU, entre los que destaca Francia, pero también Estados Unidos, para obtener decisiones beneficiosas para su posición

Al asumir sus funciones, Baker recibió garantías de ambas partes, así como de Argelia y Mauritania, de que querían concluir la identificación y llegar al referéndum. Baker ayudó a desbloquear la identificación y presentó propuestas para alcanzar un acuerdo en otros aspectos del Plan de Arreglo, como el acantonamiento de las tropas del Polisario, el intercambio de prisioneros de guerra, la liberación de presos políticos y la elaboración de un código de conducta para la celebración del referéndum, entre otros. Los Acuerdos de Houston se confirmaron y firmaron en septiembre de 1997.

Al poco tiempo, este proceso se estancó de nuevo porque, cuando se anunciaron los resultados de la identificación, Marruecos se dio cuenta de que sus esfuerzos por llenar las listas electorales con sus candidatos no habían funcionado a su favor. Esto dio lugar a que el número de apelaciones fuera superior al de personas con derecho a voto. En ese momento, los papeles de las partes se invirtieron: Marruecos encontró razones para retrasar el referéndum, mientras que el Polisario se sintió tranquilo e insistió en seguir adelante.

A principios de 2000, era evidente que la celebración del referéndum se alejaba cada vez más en el tiempo, en lugar de acercarse. El Consejo pidió a Baker que ayudara a las partes a encontrar una solución política consensuada sin abandonar el Plan de Arreglo original. Tras una serie de reuniones de Baker con todas las partes implicadas, en septiembre de 2000 Marruecos anunció que estaba dispuesto a explorar todas las vías, con la ayuda del enviado personal, para encontrar una solución duradera y definitiva al conflicto que tuviera en cuenta la soberanía y la integridad territorial de Marruecos. El Polisario rechazó inmediatamente la oferta de Marruecos e insistió en mantener el Plan de Arreglo. Recordando a todos que nadie se estaba alejando del Plan de Arreglo, pero también que celebrar reuniones en las que las partes se mantuvieran en sus posiciones iniciales no serviría de nada, Baker pidió al Gobierno de Marruecos, como potencia administrativa del territorio, que demostrara que estaba dispuesto a ofrecer o apoyar una cierta transferencia de autoridad gubernamental a todos los habitantes y antiguos habitantes del territorio, que fuera genuina, sustancial y acorde con las normas internacionales.

Marruecos no aportó nada sustantivo y, en mayo de 2001, Baker presentó un «proyecto de acuerdo marco sobre el estatuto del Sáhara Occidental» que daría lugar a la celebración de un referéndum, al cabo de cinco años, con la firma de los Gobiernos de Francia y Estados Unidos como garantes. Marruecos indicó que apoyaría el documento. El Polisario, con el respaldo de Argelia, rechazó el acuerdo marco porque no mencionaba explícitamente la independencia entre las opciones. Baker invitó al Polisario, Argelia y Mauritania a una reunión y trató de persuadirles para que aceptaran el proyecto de acuerdo marco. No se logró mucho, aunque tanto el Polisario como los representantes argelinos prometieron seguir debatiendo el documento con sus superiores.

En una reunión con Baker en noviembre de 2001, el presidente Abdelaziz Bouteflika le informó de que Argelia y el Polisario apoyarían una división del territorio que, según Bouteflika, había sido propuesta por el rey Hassan II de Marruecos. Marruecos rechazó inmediatamente esta propuesta cuando Baker la discutió en una reunión privada con el rey Mohammed VI y sus asesores.

Ante el estancamiento del plan de solución, se propusieron cuatro opciones

En su informe al Consejo de Seguridad de febrero de 2002, el Secretario General informó al Consejo de que la aplicación del Plan de Solución resultaba imposible, ya que ambas partes bloqueaban las medidas con las que no estaban de acuerdo. Las consultas que Baker había mantenido con ellos en el verano de 2000 no habían logrado salir del punto muerto. Marruecos no había concretado su oferta de explorar formas de alcanzar una solución duradera y definitiva al conflicto, mientras que el Polisario, apoyado por Argelia, se había negado a considerar el proyecto de acuerdo marco.
Baker propuso cuatro opciones para que el Consejo de Seguridad las examinara:

A. Proceder a la aplicación del Plan de Arreglo sin exigir el consentimiento de las partes.

B. Revisar el proyecto de acuerdo marco, teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas por las partes, pero sin solicitar su consentimiento, como se había hecho en el pasado con respecto al Plan de Arreglo.

C. Pedir al Enviado Personal que explore con las partes, directamente o mediante conversaciones de proximidad, una posible división del territorio, en el entendimiento de que no se decidiría nada hasta que todo estuviera decidido.

D. Poner fin a la MINURSO, reconociendo y admitiendo así que las Naciones Unidas no iban a resolver el problema del Sáhara Occidental sin exigir a una u otra de las partes, o a ambas, que hicieran algo que no deseaban hacer.

Tras este informe tan impactante, el Consejo de Seguridad no pudo decidir cómo proceder hasta el 30 de julio de 2002, cuando aprobó la resolución S/1429. En su resolución, el Consejo apoyó firmemente los esfuerzos del Secretario General y de Baker para encontrar una solución política que permitiera la autodeterminación e invitó al Enviado Personal a proseguir esos esfuerzos, teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas por las partes. El Consejo instó finalmente a todas las partes y a los Estados de la región a cooperar plenamente con el Secretario General y su Enviado Personal.
El Plan de Paz para la Autodeterminación del Pueblo del Sáhara Occidental fue la respuesta a la solicitud, que fue rechazada por Marruecos en abril de 2004, lo que provocó la dimisión de Baker.

Los partidarios de Marruecos en el Consejo de Seguridad no quedaron impresionados por la oferta de autonomía de 2007

Cuando Marruecos presentó finalmente su oferta de autonomía en marzo de 2007, se supo a través de Wikileaks que las embajadas de Francia, España, el Reino Unido, los Estados Unidos y Alemania (entonces presidente de la UE) no quedaron impresionadas por la oferta. No obstante, durante una reunión de los consejeros políticos de los Estados mencionados, en respuesta a la insistencia de Marruecos, se tomó la decisión de aconsejar a Marruecos que presentara su propuesta a la ONU y la apoyara a pesar de sus deficiencias. Y, a sugerencia de Francia, la propuesta fue elogiada en la resolución.
En abril de 2007, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución S/1754, que, además de elogiar la propuesta de Marruecos por ser seria y creíble, omitía cualquier mención a la resolución S/1495, en la que se instaba a las partes a entablar negociaciones sin condiciones previas y de buena fe, teniendo en cuenta los acontecimientos de los últimos meses, con miras a alcanzar una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable, que permitiera la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental. Esto se convirtió en el mantra del Consejo de Seguridad durante los siguientes 18 años.

Marruecos sigue insistiendo en que su oferta de una forma de autonomía vagamente definida, bajo su supuesta soberanía sobre el Sáhara Occidental, es la solución

Todas las resoluciones posteriores a la S/1754 se centraron en los esfuerzos para lograr su aplicación satisfactoria por parte de las Naciones Unidas. En 2016, el Consejo decidió que solo debían tenerse en cuenta los esfuerzos realizados desde 2006, eliminando así cualquier mención al trabajo realizado por las Naciones Unidas, incluidas ellas mismas, para resolver el conflicto entre 1991 y 2006.

Tras la capitulación del Consejo de Seguridad ante Marruecos en la cuestión de la autonomía, ¿qué va a pasar ahora?

La respuesta a la pregunta de qué se espera conseguir exactamente con la capitulación ante Marruecos por parte de miembros clave del Consejo de Seguridad y otros, mientras el Polisario y Argelia se mantienen firmes en su demanda de un referéndum de autodeterminación, sigue sin respuesta. ¿Ha contribuido de alguna manera a resolver el conflicto esta flagrante exhibición de memoria selectiva por parte de los principales partidarios de Marruecos? Ni mucho menos.

El reconocimiento unilateral de un acto ilegal nunca resuelve un conflicto y no obtiene el reconocimiento de la comunidad internacional

Marruecos sigue insistiendo en que su oferta de una forma de autonomía vagamente definida, bajo su supuesta soberanía sobre el Sáhara Occidental, es la solución. En cuanto al Polisario, tras aceptar temporalmente el Plan de Paz que habría ofrecido la opción de la independencia entre otras dos, mediante un referéndum de autodeterminación, ha vuelto a sus esperanzas de que se celebre el referéndum previsto en el Plan de Arreglo de 1991.

El reconocimiento unilateral de un acto ilegal nunca resuelve un conflicto y no obtiene el reconocimiento de la comunidad internacional. El reconocimiento de la anexión de Marruecos por parte del Consejo de Seguridad o la Asamblea General sigue siendo inalcanzable, a menos que China y Rusia concluyan que les interesa y lo aprueben. Los refugiados permanecerán en los campamentos, los tribunales de la UE seguirán rechazando los acuerdos comerciales y las relaciones entre Marruecos y Argelia seguirán empeorando, poniendo aún más en peligro la paz en el norte de África. El Sáhara Occidental seguirá en la lista de disputas territoriales sin resolver. Mientras tanto, al ver los esfuerzos que Marruecos está realizando para que el Polisario sea designado como organización terrorista en lugar de proponer una autonomía creíble, cabe preguntarse cuán sincero es el Gobierno marroquí en sus esfuerzos serios y creíbles por avanzar en el proceso hacia una resolución, como repite el Consejo de Seguridad desde 2007.

Este artículo fue publicado originalmente en inglés en la serie Maghreb Dialogue Project del International Centre for Dialogue Initiatives (ICDI). El Independiente ha sido autorizado para su traducción y reproducción al español.

Anna Theofilopoulou es una ex funcionaria de la ONU con experiencia en cuestiones políticas y de desarrollo. Cubrió el conflicto del Sáhara Occidental desde abril de 1994 hasta julio de 2006 y trabajó como asesora cercana del antiguo secretario de Estado de EE. UU., James A. Baker, durante su nombramiento como enviado personal del secretario general para el Sáhara Occidental, desde marzo de 1997 hasta su dimisión en junio de 2004. Tiene un máster en política internacional y negocios internacionales por la City University of New York y ha escrito numerosos artículos sobre mantenimiento de la paz y mediación para revistas académicas y publicaciones.

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