El Tribunal Constitucional (STC 59/2017, de 11 de mayo) declaró el año pasado la nulidad de determinados preceptos del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), relativos al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, más conocido en román paladino con el nombre de Plusvalía Municipal (PM). Los preceptos del TRLHL sobre los que recayó la declaración de inconstitucionalidad fueron los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4. El primero define el concepto de base imponible. El segundo precisa que, en la transmisión de un terreno, la valoración de este último coincidirá con su valor catastral. Finalmente, el artículo 110.4 prohibía a los ayuntamientos (y a los sujetos pasivos) tomar en consideración valores, bases o cuotas distintos de los establecidos por las normas del TRLHL, lo que impedía, en su caso, la prueba de la existencia de minusvalías o decrementos reales.

La STC 59/2017 no estimó contraria a la Constitución la regulación vigente de la PM, salvo en un punto: la prohibición legal de que, en vez de un incremento de valor, pueda computarse una pérdida real en la transmisión de un terreno urbano, una circunstancia no infrecuente después del crash del mercado inmobiliario acaecido en 2008. Por eso, su declaración de inconstitucionalidad de los artículos antes mencionados no significó (con los matices que luego veremos) la expulsión categórica y definitiva de dichos preceptos del ordenamiento jurídico. El TC los ha declarado nulos exclusivamente en la medida que no contemplan la posibilidad de una pérdida, en cuyo caso no nacerá la obligación tributaria por falta del necesario presupuesto fáctico que legitima su exacción: el incremento del valor del terreno con motivo de su transmisión (el hecho imponible).

En otro caso, como sucedía automáticamente hasta la publicación de la sentencia constitucional (el 15 de junio de 2017), se perpetuaría ad infinitum la vulneración del principio constitucional de capacidad económica (artículo 31.1 CE). La STC 59/2017 deja constancia de la defectuosa regulación de la PM en este punto concreto, pero no va más allá. Dicha Sentencia marca ahí su punto final, porque ya ha terminado su trabajo y, de continuar, invadiría las competencias de un poder ajeno al TC. Por eso (FJ 5), la STC 59/2017 afirma que corresponde en exclusiva al legislador, dentro de su libertad de configuración normativa, realizar las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal de la PM, estableciendo la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación, y precisando la fórmula que permita arbitrar el modo de de no someter a gravamen las situaciones de inexistencia de incremento del valor de los terrenos.

La modificación de dicho texto refundido es imprescindible para que se lleve a cabo, en sus justos términos, el mandato del TC

Hasta el momento presente, el legislador no ha enviado su respuesta al BOE aunque en el Congreso de los Diputados se está tramitando una Proposición de Ley de reforma del TRLHL, a instancias del Grupo Popular. Obviamente, la modificación de dicho texto refundido es imprescindible para que se lleve a cabo, en sus justos términos, el mandato del TC.

Tanto el retraso en la aprobación de los referidos cambios legales, como la oscuridad y las contradicciones internas de las que adolece la STC 59/2017 en relación con el alcance de su fallo, han producido durante el último año un estado de confusión monumental entre los aplicadores del Derecho, de carácter administrativo o judicial, sin olvidar a los propios sujetos pasivos de la PM. En el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa se han manifestado dos tendencias divergentes. Por un lado, un grupo de tribunales (TSJ de Madrid, Cataluña, Castilla-León, Galicia y Navarra) entiende que, después de la publicación de la STC 59/2017 y hasta que se produzca la pertinente modificación del TRLHL, nos encontramos delante de un vacío legal que invalida todas las liquidaciones de la PM, con independencia de que en cada caso singular exista o no un incremento real del valor del terreno. Otra corriente jurisdiccional (TSJ de Aragón y TSJ de la Comunidad Valenciana) no va tan lejos.

Los partidarios del segundo criterio estiman improcedente llegar a las consecuencias tan drásticas para las arcas municipales que ocasiona la teoría de la laguna o vacío legal. Si el contribuyente no articula un principio de prueba que demuestre, al menos de forma indiciaria, la ausencia de un incremento real del valor del terreno –por mínimo que sea- se liquidará –siempre según la opinión de los partidarios de la segunda corriente judicial- el Impuesto aplicándose en su integridad los cálculos establecidos en la normativa actual de la PM, pese a la declaración de nulidad manifestada en la STC 59/2017. Solamente se obviará el mecanismo de cálculo del TRLHL cuando el citado principio de prueba acredite prima facie (y se confirme plenamente después) que el resultado de la transmisión del terreno expresa un decremento de su valor.

La insostenible disparidad de criterios judiciales exigía la intervención de un árbitro que dirimiera la cuestión litigiosa. De esta forma ha irrumpido en la escena del conflicto el Tribunal Supremo

La insostenible disparidad de criterios judiciales exigía la intervención de un árbitro que dirimiera la cuestión litigiosa. De esta forma ha irrumpido en la escena del conflicto el Tribunal Supremo (TS). El TS ha asumido el protagonismo que le corresponde mediante la admisión de varios recursos de casación, al apreciar que en este supuesto concurría la circunstancia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. La cuestión que, según sus propias palabras, ha sido enjuiciada por el TS es la siguiente: “Determinar si, para garantizar la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), la igualdad ante la ley (artículo 14 de la Constitución) y el respeto de la reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 de la Constitución), la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del TRLHL […] declarada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, obliga en todo caso a la anulación de las liquidaciones y al reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones por el impuesto […], sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica”.

El 9 de julio pasado, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del TS ha sentado jurisprudencia sobre la cuestión debatida, y lo ha hecho a favor de los ayuntamientos. Roma locuta, causa finita? En mi modesta opinión, rotundamente no. Para no aburrir al lector, paso a exponer sucintamente mis reservas sobre la doctrina del TS.
En la mencionada Sentencia del 9 de julio, el TS arrumba varias expresiones literales de la STC 59/2017 y basa su interpretación en la –según el mismo TS- verdadera ratio decidendi que impregna la decisión del Tribunal Constitucional sobre la regulación de la PM. Por supuesto, el proceder del TS no resulta anómalo o ilícito, pero sí demuestra las dificultades hermenéuticas de la STC 59/2017. Mala cosa es que al máximo intérprete de la Constitución los aplicadores de sus resoluciones lo tomen por un oráculo y que sus razonamientos sean verdaderos arcanos jurídicos que necesitan ser traducidos al público, de modo casi sacerdotal, elucubrando sobre la ratio decidendi que se esconde detrás de sus argumentos explícitos y contradictorios. Sea como sea, el TS, por arte de birlibirloque, se ha convertido en el TC II para desentrañar la eficacia jurídica completa de una sentencia hermética dictada por el TC I.

El TS, en síntesis, no detecta ningún vacío legal. La PM se puede liquidar sin necesidad de esperar a la reforma pendiente del legislador, salvo que el sujeto pasivo aporte algún “indicio” de que en la transmisión del terreno ha sufrido una pérdida. Excepto en este caso, la PM se liquidará de acuerdo con las reglas actuales de cálculo del TRLHL. Es decir, como si nunca se hubiera dictado la tantas veces mencionada STC 59/2017. El argumento básico del TS es que el TC sólo ha declarado la inconstitucionalidad parcial del artículo 107 (respecto a sus apartados 1 y 2.a) del TRLHL), mientras que, en relación con el artículo 110.4 de dicho cuerpo normativo, el TC ha declarado su inconstitucionalidad total.

Mala cosa es que al máximo intérprete de la Constitución los aplicadores de sus resoluciones lo tomen por un oráculo y que sus razonamientos sean verdaderos arcanos jurídicos que necesitan ser traducidos al público

Este desdoblamiento explicativo sobre la eficacia de la STC 59/2017 constituye el eje de la interpretación realizada por el TS. La expulsión definitiva del ordenamiento jurídico del artículo 110.4 permite a los contribuyentes –según el TS- articular un principio de prueba que, si la transmisión del solar arroja una pérdida, les absuelve de autoliquidar el impuesto sin necesidad de esperar la llegada del mesías legislador. Ese principio de prueba, si se impone definitivamente a una eventual valoración discrepante del ayuntamiento, debe acreditar la ausencia de un incremento real y efectivo del valor del terreno. Desde esta trinchera, el TS avanza hacia el enemigo (la hipotética quiebra del principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria), al que –gracias a su soberbia opinión- abate por delante y por detrás.

Tomando como punto de apoyo la inconstitucionalidad total del artículo 110.4, el TS afirma que su interpretación de la STC 59/2017 no vulnera el mencionado principio de reserva de ley porque tanto la Ley General Tributaria (artículo 105 y siguientes) como el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil –que regulan las pruebas válidas en Derecho, así como a quién corresponde su carga- ofrecen la cobertura jurídica necesaria para descartar la violación del citado principio constitucional. Y, last but not least , porque el reverso de la declaración de inconstitucionalidad total del artículo 110.4 del TRLH no puede, en buena lógica, ser otro que la existencia de lo que el TS llama el prius fáctico, deducido de la propia STC 59/2017, que confirma la validez del artículo 107 del TRLHL y, por tanto, avala la facultad municipal de liquidar la PM sin esperar a que llame a la puerta el legislador: la existencia de un incremento real y efectivo del valor del terreno urbano con motivo de su transmisión. Para ello no supondría obstáculo alguno el silencio que sobre esos adjetivos (“real” y “efectivo”) guarda el TRLH, ya que –según el TS- esas notas de “realidad” y “efectividad” son imprescindibles para que se respete el principio de capacidad económica (artículo 31.1 CE). Y las dos –sostiene el TS- han sido tenidas en cuenta por el TRLHL, aunque de forma implícita.

Es aquí donde el malabarismo del TS se manifiesta en toda su intensidad con el objetivo de “sanar” una doctrina constitucional que ha originado para los agentes jurídicos más problemas de los que pretendía resolver. Los razonamientos del TS son circulares, tautológicos y artificiosos. Ese prius fáctico al que el TS invita a su mesa no es más que un fantasma que no se compadece con la naturaleza jurídica de la PM. La interpretación del TS es un artefacto muy sugestivo, brillante y taimado como escudo protector, no de los contribuyentes, sino de los recursos financieros de los ayuntamientos (que, a su vez, dependen de la legislación del Estado). Una primera pista de dicha conclusión nos la regala el mismo TS cuando manifiesta las razones que le han llevado a admitir el recurso de casación: lo ha tramitado para reparar una doctrina –la del “vacío legal” que aducen varios tribunales superiores de justicia– que considera gravemente dañosa para los intereses generales. Lo cierto es que, al menos con el mismo fundamento legítimo, si no mayor, debería haber admitido el recurso para anular los perjuicios sufridos por innumerables contribuyentes e impedir su repetición en el futuro inmediato (hasta la comparecencia del poder legislativo). Pero hay otros factores que tienen más enjundia a la hora de demostrar la sesgada interpretación que efectúa el TS.

Es aquí donde el malabarismo del TS se manifiesta en toda su intensidad con el objetivo de “sanar” una doctrina constitucional que ha originado para los agentes jurídicos más problemas de los que pretendía resolver

El TRLH, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, no es más que el resultado del mandato dirigido al Gobierno por la Ley 19/2003 para dotar de mayor claridad al sistema tributario de las entidades locales mediante la integración en un único cuerpo normativo de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y la Ley 51/2002, de 27 de noviembre. Pues bien, mientras que en la Ley de 1988 se dice (artículo 108) que la base imponible de la PM coincide con el incremento real del terreno, en la de 2002, que modifica parcialmente la anterior, dicho calificativo (“real”) desaparece y brilla por su ausencia. Esta supresión se ha mantenido, hasta la actualidad, en el texto refundido de 2004.

La historia legislativa del término “incremento” (“real” en principio, y posteriormente despojado de cualquier compañía) nos da la clave de la naturaleza de la PM, aunque dicha variación legal ha pasado inadvertida tanto para el TC como para el TS. Con la eliminación del calificativo “real”, el legislador demostró ser consciente de que la exacción de la PM no medía la capacidad económica de los contribuyentes, por lo que decidió impedir posibles reclamaciones de los ciudadanos contra las liquidaciones municipales si los valores del mercado se distanciaban sustancialmente (a la baja) de los valores catastrales. Esa alteración legal demuestra que, desde el 1 de enero de 2003 (fecha de entrada en vigor de la Ley 51/2002), la PM, en su configuración actual y de acuerdo con la voluntad del legislador, se ha apartado definitiva y conscientemente del principio constitucional de capacidad económica (artículo 31.1 CE) y desde entonces su liquidación descansa en un procedimiento objetivo de cálculo que nada tiene que ver con la realidad económica que aflora en la fecha de devengo de la PM (la transmisión del solar). Frente a dicha distorsión, lo único que ha hecho el TC es evitar la consecuencia más escandalosa de la regulación de la PM: gravar las minusvalías inmobiliarias. Pero, salvo en relación a ese extremo, no ha “descontaminado” a la configuración actual de la PM de sus anomalías anticonstitucionales. Si no estoy equivocado, mi argumentación aportaría varias conclusiones no despreciables:

1.- La STC 59/2017 incurre en el vicio capital de incongruencia omisiva, porque no da respuesta al núcleo de la cuestión de inconstitucionalidad que le planteó al TC el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 1 de Jerez de la Frontera, de donde trae causa la propia STC 59/2017. En efecto, dicho Juzgado sometió a la consideración del TC la posible inconstitucionalidad del artículo 107 del TRLH, en su integridad. Si el TC hubiera enjuiciado las dudas de constitucionalidad que pesaban –y pesan todavía- sobre los cuatro apartados del artículo 107, estoy seguro de que el máximo intérprete de la Constitución habría descubierto que el procedimiento habilitado por el legislador para calcular la base imponible de la PM (el valor del terreno) ignora el principio constitucional de capacidad económica.

Ítem más: incluso en el supuesto de que el Juzgado andaluz no hubiera invocado la posible inconstitucionalidad del artículo 107 en su integridad, el TC debería haberse pronunciado sobre la totalidad del artículo, dada la íntima conexión que mantienen los apartados del artículo 107 de la LRHL declarados (parcialmente) inconstitucionales con los demás apartados de dicho artículo, y todos ellos con el principio de capacidad económica (artículo 31.1 CE). El TC no debería haberse sustraído a dicha obligación, debido al imperativo categórico expresado en el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Curiosamente, el propio TC recurrió a dicho precepto sólo para resolver el asunto de manera más “pragmática”. Aunque no fue cuestionado por el Juzgado de Jerez de la Frontera, el TC, “por conexión”, declaró asimismo la inconstitucionalidad (en este caso total) del artículo 110.4 de la LRHL. De esta forma, el TC atenuó y limitó las posibles consecuencias demoledoras sobre el sistema tributario en su conjunto de una hipotética declaración de inconstitucionalidad del artículo 107 en su integridad. Simplemente, eliminó el capítulo más injusto de la PM aunque de poco calado respecto al conjunto de la recaudación municipal: la exacción del impuesto incluso en los supuestos de minusvalía.

Sin embargo, la decisión del TC, sistemáticamente considerada, causa graves perjuicios a los contribuyentes afectados. Y, además, emula las hazañas del doctor Frankenstein. Porque el TC ha engendrado un híbrido monstruoso. Su doctrina reconstruye una PM que por primera vez tiene en cuenta el valor real del terreno para eximir de su pago a las minusvalías inmobiliarias, mientras simultáneamente niega y desprecia ese valor real en los demás casos. Con las consecuencias nefastas que veremos después. Es una pena que, reconociendo la STC 59/2017 que el ciudadano debe cumplir “su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica (art. 31.1 CE) no haya desarrollado dicha reflexión hasta sus últimas consecuencias lógicas, declarando la nulidad total e incondicionada de un sistema objetivo de valoración que se aparta completamente de la capacidad económica individual de los contribuyentes.

2.- Por su parte, el TS, en la Sentencia de 9 de julio de 2018, no efectúa ninguna interpretación plausible de la STC 59/2017. Lo que hace, usurpando las funciones del TC, es reedificar según su libre arbitrio los fundamentos del fallo de la propia STC 59/2017, para “sanar” sus defectos más graves con la finalidad última –en esto coincide con el TC- de que la declaración de inconstitucionalidad resulte “aceptable” para los miles de ayuntamientos que recaudan la PM. El TS usurpa también las funciones del legislativo, destruye el esquema democrático de división de poderes, no respeta la reserva de ley en materia tributaria y desprecia la seguridad jurídica de los ciudadanos. Por si todo ello fuera poco, también desautoriza al mismo TC, que endosa al legislativo la tarea de modificar una regulación –la que determina la base imponible de la PM- que, previamente, ha declarado inconstitucional. Pues, ¿qué necesidad hay de recurrir al legislativo cuando el incendio puede ser sofocado directamente por los magistrados bomberos del TS? Si se analiza con detenimiento la Sentencia de 9 de julio de 2018, veremos que la intervención del legislativo dispuesta por el TC carece para el TS de cualquier utilidad y justificación porque este último ya ha encontrado la fórmula mágica para que los ayuntamientos liquiden la plusvalía sin necesitar la ayuda del legislador y, según el propio TS, con pleno respeto al principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria. Con lo que el TS desobedece y le pone la zancadilla al máximo intérprete de la Constitución. La prueba más clara del abuso de poder del TS es la ya mencionada tramitación en el Congreso de los Diputados de la Proposición de Ley de reforma del TRLHL

3.- Ya hemos visto que, salvo en los supuestos de transmisión con pérdidas, el TC declara vigente el actual sistema de valoración objetiva de los incrementos sujetos a la PM. Esto significa que es suficiente un aumento en el valor real del terreno de un euro para que se aplique con todo su rigor el sistema objetivo establecido por el artículo 107 del TRLH. Dicha conclusión aberrante, aceptada explícitamente por el TS en su Sentencia de 9 de julio de 2018, supone sin ambages que la cuota devengada por la PM en la transmisión de un terreno devaluado en un ciclo negativo del mercado puede gravar de manera absolutamente desproporcionada (al alza) una capacidad económica individual mínima. Esta consecuencia es generalizable por la caída prolongada de los valores inmobiliarios producida durante los últimos años. Naturalmente, ese resultado, así como las divergencias de cuotas que pueden darse en la transmisión de terrenos de valor real homogéneo significan un atentado clamoroso a los principios de capacidad económica y de igualdad ante la ley en la distribución de las cargas fiscales proclamados en el artículo 31.1 CE. Los interrogantes y las consecuencias indeseables no acaban aquí. Como el TC –según la Sentencia del TS del 9 de julio- no se ha pronunciado sobre esta cuestión, la STC 59/2017 no tiene respecto a la misma el valor y la fuerza de cosa juzgada. Es decir, cualquier juzgado o tribunal puede plantear ante el TC la pertinente cuestión de inconstitucionalidad. La historia de la PM se ha convertido en una historia interminable.

Mientras tanto, los atónitos ciudadanos –simples convidados de piedra- seguiremos sosteniendo el tinglado de la vieja farsa. Dicho sea, naturalmente, en términos estrictamente literarios.