Ceuta y Melilla y la trampa del mapa

El 22 de agosto, en Contracorriente, su blog en elDiario.es, Javier Pérez Royo publicó un artículo titulado "Ceuta y Melilla siguen siendo territorio africano". Su tesis es que la población de Ceuta es española y el territorio no. Para justificar esa distinción invoca la situación africana de la ciudad, el modo en que quedó fuera del proceso autonómico andaluz, sus singularidades en la OTAN y en Schengen, y recupera para ambas plazas la vieja denominación de plazas de soberanía: seguirán siendo españolas, escribe, mientras España pueda mantener esa soberanía.

El ordenamiento español no conoce una ciudad cuyos habitantes e instituciones sean españoles y cuyo perímetro constituya frontera del Estado, pero cuyo suelo permanezca fuera de él. Conviene empezar por los documentos, porque los tres decisivos dicen lo mismo.

El Real Decreto-ley 11/1978, que instauró el régimen preautonómico andaluz —el texto que se invoca para sembrar la sospecha de provisionalidad—, se refiere literalmente a las ciudades españolas de Ceuta y Melilla. El Estatuto de Autonomía de Ceuta declara en su artículo 1 que la ciudad es parte integrante de la Nación española, y su artículo 2 identifica su territorio con la actual delimitación de su término municipal. El Tribunal Constitucional, en la sentencia 172/2020, razonó sobre el perímetro fronterizo de Ceuta y Melilla en tanto que territorio español: las vallas y los pasos están asentados sobre él, y cruzarlos supone acceder de manera efectiva al territorio nacional.

La denominación de plazas de soberanía tuvo un uso administrativo y militar, pero nunca designó una soberanía provisional o de inferior categoría. Durante el Protectorado servía para distinguir las plazas españolas —Ceuta y Melilla, junto con los peñones y las Chafarinas— del territorio sometido a protección, que continuaba formalmente bajo soberanía del sultán. La expresión no define hoy el estatuto constitucional de ninguna de las dos ciudades ni autoriza a deducir que su suelo sea menos español.

Existe además una prueba contemporánea, y oficial. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2021 describe la configuración de España como un territorio peninsular con archipiélagos, islas, peñones y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla en el norte de África, y más adelante califica la frontera de ambas de española y europea. África y España aparecen en la misma frase, firmada por el Consejo de Ministros.

La denominación de plazas de soberanía tuvo un uso administrativo y militar, pero nunca designó una soberanía provisional o de inferior categoría

El antecedente andaluz es el que sostiene la tesis contraria, y merece exponerse con exactitud. Según relata el propio Pérez Royo, que participó en aquellos trabajos, UCD defendió la incorporación de Ceuta y Melilla a Andalucía. La distribución electoral habría añadido dos escaños conservadores a la futura asamblea; la izquierda se opuso con la misma aritmética. Andalucía quedó circunscrita a sus ocho provincias. De ahí se extrae la conclusión de que Ceuta perdió entonces su ocasión de ser plenamente España.

El salto es el siguiente. Los andaluces, convocados en referéndum, tenían potestad para decidir los confines de su comunidad autónoma, no para redefinir las fronteras del Estado. Que Ceuta no quedara subsumida en la administración autonómica vecina significaba únicamente que seguiría una vía institucional propia. La Constitución la dejó abierta: su disposición transitoria quinta permitió que Ceuta y Melilla se constituyeran en comunidades autónomas si lo acordaban sus ayuntamientos y lo autorizaban las Cortes Generales. Los artículos 68 y 69 les garantizaron, además, representación directa en el Congreso y en el Senado.

Esa vía no llegó a culminarse. En 1995 las Cortes optaron por la otra posibilidad del artículo 144 b): no autorizar un estatuto de comunidad autónoma, sino acordar para ambas ciudades un régimen de autonomía distinto. Así lo estableció el Tribunal Constitucional en su Auto 202/2000. Las enmiendas que pretendían constituirlas en comunidades autónomas fueron rechazadas durante la tramitación. Ceuta y Melilla quedaron configuradas como ciudades autónomas, con potestad reglamentaria y sin potestad legislativa. La singularidad es real y conviene reconocerla, porque es el punto sobre el que descansa el argumento que se examina. La diferencia afecta al alcance de sus competencias, no a la pertenencia de su territorio al Estado español.

La afirmación de que Ceuta está en África y por tanto no es España opera sobre dos planos distintos. África es un continente; España es un Estado. La soberanía no exige continuidad territorial.

El derecho comparado europeo lo confirma sin necesidad de argumento añadido. Reunión y Mayotte están en el océano Índico; la Guayana, en América del Sur. Las tres forman parte de la República Francesa al amparo de los artículos 72-3 y 73 de su Constitución, eligen diputados a la Asamblea Nacional y son regiones ultraperiféricas de la Unión Europea. Madeira y Azores siguen la misma lógica respecto de Portugal.

La analogía británica, que se ha manejado en este debate, funciona en sentido inverso al que se pretende. Gibraltar, las Bermudas o las Malvinas son territorios de ultramar bajo la Corona y no forman parte constitucional del Reino Unido. Gibraltar figura desde 1946 en la lista de territorios no autónomos de Naciones Unidas. Ceuta y Melilla no han figurado nunca en ella, están integradas en el orden constitucional español y envían representantes a las Cortes Generales.

Tampoco los tratados desvirtúan esa integración. El artículo 6 del Tratado del Atlántico Norte delimitó en 1949 el área en que opera automáticamente la cláusula de defensa colectiva; describe el perímetro de una alianza militar, no las fronteras de sus miembros. Hawái queda igualmente fuera de la delimitación geográfica literal del artículo 6, sin que nadie discuta que forma parte de los Estados Unidos. El régimen especial de Schengen y las singularidades fiscales y aduaneras responden a la misma lógica: exceptuar a un territorio del IVA, como ocurre en Canarias, es un acto de soberanía, no una renuncia a ella.

La historia tampoco autoriza la asimilación con la descolonización del siglo XX. Melilla es española desde 1497. Ceuta mantuvo su vinculación con la Corona hispánica tras la independencia de Portugal en 1640, y el Tratado de Lisboa de 1668 formalizó ese estatus; el de Wad-Ras, en 1860, volvió a fijar bilateralmente los límites. Ambas situaciones son muy anteriores al Protectorado de 1912 y a la independencia del Marruecos contemporáneo en 1956. La antigüedad de una posesión no prueba por sí sola su legitimidad; lo que demuestra es que Ceuta y Melilla no nacieron del reparto colonial de África de los siglos XIX y XX. Marruecos solicitó en 1975 su inclusión entre los territorios no autónomos. No se acordó, y nunca han figurado en la lista del Comité de Descolonización.

Queda la fórmula según la cual Ceuta será española mientras España pueda conservarla. Si por no poder conservarla se entiende perder el control material, la afirmación es jurídicamente incorrecta: desde 1945 la adquisición de territorio por la fuerza está prohibida, y la ocupación no transfiere por sí sola la soberanía. Si se entiende una cesión válida mediante tratado, la frase es una tautología aplicable a cualquier territorio del mundo.

Ceuta y Melilla no necesitan el superlativo. Están en África y son españolas. La primera afirmación pertenece a la geografía; la segunda, al derecho. Ni la Constitución, ni sus Estatutos, ni el Tribunal Constitucional reconocen una categoría intermedia en la que los habitantes sean españoles y el territorio no. Esa categoría no es jurídica. Es una interpretación política presentada como descripción constitucional.