Las sombras que se derivan de la utilización abusiva del contrato menor son, en la mayor parte de los casos, éticas. Las administraciones públicas pueden publicitar las adjudicaciones con independencia de su importe, aunque en la gran mayoría de los casos no lo hacen si las cifras caen dentro del límite del contrato menor: 18.000 euros para los suministros y los servicios y 50.000 euros para las obras. En otros casos, sin embargo, esta coincidencia con el límite se fuerza bordeando la ley, cuando no ignorándola directamente.

El artículo 86.2 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que “no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan”. Es decir, no puede dividirse un contrato valorado en 30.000 euros, que requeriría de publicidad, en dos de 15.000, que no la necesitarían. La misma ley, en su artículo 23.3, dictamina que los contratos menores “no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”.

Tampoco, según la jurisprudencia establecida por las Juntas de Contratación, se puede fragmentar la duración de los contratos para que cumplan este requisito. Por ejemplo: si se prevé que un servicio deberá prestarse periódicamente durante cinco años, no debería adjudicarse año a año por medio de cinco contratos menores, aunque los beneficiarios fuesen empresas distintas cada vez. Sin embargo, ambos requisitos se incumplen sistemáticamente. En el estudio llevado a cabo por este periódico emergen casos llamativos y ejemplares de este tipo de prácticas.

Ocho contratos idénticos el mismo día

Uno de ellos lo protagoniza la Dirección General de Explotación y Construcción de ADIF, la empresa pública encargada de la gestión y explotación de las líneas ferroviarias y, como entidad dependiente del Ministerio de Fomento, una de las más habituales de la contratación pública. El 10 de marzo de 2015, este departamento adjudicó ocho contratos idénticos al mismo licitador, Guarconsa S.A, una compañía afincada en Madrid y dedicada a los suministros eléctricos. Los expedientes de contratación, que van desde el 6.15/28527.5017/01 hasta el 6.15/28527.5024/01, tienen exactamente el mismo objeto (Suministro de 1.900 kgr. de hilo de contacto ranurado circular cu-ag s:120 mm2) y están resueltos por el mismo importe: 17.993 euros.

En total, el valor del suministro adjudicado, dividido en ocho contratos, fue de 143.944 euros más IVA, cantidad más que suficiente para haber sido tramitado por un procedimiento público distinto al del contrato menor. Los expedientes reflejan que al menos otra empresa presentó una oferta para ejercer el suministro, aunque los documentos disponibles en la Plataforma de Contratación del Estado no revelan cuál ni en qué condiciones.

El primero de los ocho expedientes en los que se dividió el suministro de Adif.

El primero de los ocho expedientes en los que se dividió el suministro de Adif.

El último de los ocho expedientes en los que se dividió el suministro contratado por Adif.

El último de los ocho expedientes en los que se dividió el suministro contratado por Adif.

La seguridad y el mantenimiento de edificios son los servicios más frecuentes en los fraccionamientos

Otros de los servicios en los que habitualmente se producen este tipo de situaciones son los de mantenimiento y seguridad. Por ejemplo, la empresa Sasegur, destacada en el sector, firmó dos contratos menores, por 17.999 euros cada uno, el 28 y 29 de diciembre, para los meses de enero y febrero. Ambos con idéntico objeto: Servicio de vigilancia, mantenimiento de los sistemas de seguridad y conexión a central receptora de alarmas, en la sede del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente situada en la calle Embajadores 219 de Madrid. Sasegur integra también la UTE que, en marzo de 2016, consiguió la vigilancia y seguridad de las 71 sedes judiciales de la Comunidad de Madrid a cambio de más de 9 millones de euros.

Este mismo mes de enero, el Tribunal de Cuentas emitió un informe sobre el uso de la contratación menor en el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), en el que ponía de manifiesto la utilización habitual de los fraccionamientos. Concretamente, hacía referencia a 18 expedientes, que contabilizaban en total 84 contratos, en los que el TC reconoce que “se han observado supuestos en los que, por las circunstancias concurrentes en los expedientes de contratación, existen indicios de haberse producido un posible fraccionamiento del objeto del contrato, ya que se trata de contratos menores de servicios y de suministro con el mismo objeto, o vinculados entre sí por una misma finalidad -adjudicados en la mayor parte de los casos a la misma empresa-, y cuyo importe conjunto supera el límite máximo cuantitativo previsto en el TRLCSP”.

Duración segmentada

En cualquier caso, el fraccionamiento más habitual es el que se produce para maquillar la verdadera duración de los servicios contratados. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa adjudicó en julio, septiembre y noviembre de 2016 tres contratos a la empresa Indra, por 17.912 euros cada uno, con el mismo objeto: Servicio de apoyo al soporte funcional de los sistemas de gestión de infraestructura del Ministerio de Defensa. Pese a ser adjudicados en momentos distintos, las resoluciones adoptadas por numerosas Juntas de Contratación, entre otras la de las Islas Baleares, establecen que “no se pueden contratar de manera separada, mediante expedientes independientes, las prestaciones que por razón de su naturaleza deberían integrarse en un único objeto o que, consideradas conjuntamente, forman una unidad funcional”.

Una práctica habitual es dividir mes a mes la adjudicación de servicios cuya necesidad es previsible previamente

Una situación similar se produce con los cursos de idiomas que contrata la Dirección del Instituto de Estudios Fiscales. En 2014, 2015 y 2016, el organismo contrató sus Acciones formativas en materia de idiomas destinadas a los empleados públicos del IEF por la misma cantidad, 17.980 euros, y con el mismo licitador, Delan Language Consulting S.L.

En este sentido, una de las empresas más activas es el grupo Eulen, que durante los últimos años ha recibido cerca de 30 contratos menores entre 17990 y 18.000 euros. Entre ellos, durante el año 2016, recibió dos contratos por trimestre para el mantenimiento de las viviendas del ejército en Ceuta, todos ellos por 17.999 o 17.998 euros. Durante tres trimestres, la empresa recibió seis contratos, divididos en dos objetos idénticos cada vez: Mantenimiento preventivo de las instalaciones de abastecimiento de agua potable a los edificios de viviendas del INVIED en el Área de Patrimonio de Ceuta y Mantenimiento correctivo de los elementos constructivos e instalaciones de los edificios de viviendas del INVIED en el Área de Patrimonio de Ceuta. Una vez más, como demuestra la repetición periódica y continuada, se trata de un servicio previsible, que si se adjudicara como una unidad temporal completa excedería los límites exigibles a la contratación menor y, por tanto, debería salir a concurso público.

Los organismos más recurrentes

El abuso del límite legal de los contratos menores no es un problema aislado. Es endémico en la administración local, habitual en la autonómica y, como viene informando El Independiente, está presente también en la Administración Central. En total, más de 65 organismos de contratación han recurrido en los últimos años a esta práctica: acumular adjudicaciones sin publicidad y sin concurso en los últimos cientos de euros que la legislación permite.

Encabeza este ránking ADIF, que acumula más de 260 licitaciones de este tipo en los últimos años entre sus diversas Direcciones Generales. A la cabeza se encuentra la de Explotación y Construcción, con 151, más que el siguiente organismo en esta clasificación, la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro, que suma 131. Son sólo seis más que los 125 que devuelve la búsqueda para la Subdirección General de Gestión Económica y Financiera de la Secretaría de Estado de Cultura, aunque en el caso de este organismo la gran mayoría de expedientes licitados por 17.999 euros lo son por razones operativas y se adjudican luego por cantidades mucho menores, en buena parte de los casos tras recabar varias ofertas.

Otro de los organismos que superan la centena de adjudicaciones rayanas con el límite legal es la División Económica y Técnica del Cuerpo Nacional de Policía (115). Por debajo, pero cerca, se quedan la Dirección General de Tráfico (91), la Intendencia de Cartagena (88) o la Dirección General del Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial (86).