El Estado que no llega: los límites de un modelo pendiente de revisión

La muerte de Francisco Franco en noviembre de 1975 abrió en España un período constituyente en el que décadas de expectativas políticas comprimidas se concentraron en unos pocos años de extraordinaria intensidad. Las demandas de la oposición democrática y de buena parte del nacionalismo periférico se resumieron entonces en tres grandes aspiraciones: libertad, autonomía y amnistía. Las tres llegaron. Y las tres, cada una a su manera, dejaron también problemas que el tiempo no ha terminado de resolver.

La Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977 respondió a una exigencia política y moral comprensible: cerrar la persecución penal de quienes habían sufrido cárcel o represión por motivos políticos durante la dictadura. En el contexto de una democracia todavía frágil, con un aparato del Estado en transición y con el ejército como poder vigilante, aquella apuesta por la reconciliación tenía una lógica evidente. Nadie con criterio pensaba entonces que una amnistía fuera a desactivar por sí sola a organizaciones terroristas en activo; esa tarea correspondía al Estado de derecho que nacía. Lo que sí puede discutirse, con la distancia de los años, es si el consenso transicional no sobreestimó la capacidad integradora de las reformas formales. La apertura política, el autogobierno y el reconocimiento de pluralidades no bastaron para neutralizar dinámicas de violencia que tenían raíces más profundas: ETA siguió matando durante más de tres décadas; el GRAPO continuó actuando. La democracia formal se consolidó mucho antes de que la violencia política se extinguiera.

No invalida eso las decisiones de 1977. Sí obliga, en cambio, a mirarlas con menos mitología y más realismo: la Transición resolvió problemas decisivos, pero no todos del modo en que sus protagonistas imaginaron. Y algunos, como veremos, siguen abiertos bajo formas nuevas.

El Estado autonómico: un éxito real, pero incompleto

El legado más duradero –y más estructural– de aquella década fue la reorganización territorial del Estado. La Constitución de 1978 diseñó un modelo de descentralización muy amplio, articulado a través de los Estatutos de Autonomía, con una intención política clara: integrar las demandas históricas de autogobierno, especialmente en Cataluña y el País Vasco, sin romper el marco común del Estado. Aquella solución permitió modernizar la administración, acercar servicios públicos al territorio y reconocer pluralidades culturales y lingüísticas relegadas o reprimidas durante décadas. Conviene recordarlo, porque cualquier crítica seria del modelo debe empezar por admitir sus logros.

La cuestión, casi medio siglo después, ya no es si descentralizar fue un error. No lo fue. La cuestión es otra: si el modelo nacido en 1978 ha sido corregido, evaluado y adaptado con la misma seriedad con la que fue concebido. Y ahí la respuesta resulta bastante menos satisfactoria.

Con el paso de los años, el Estado autonómico ha mostrado también sus costes: una complejidad administrativa creciente, una distribución competencial a menudo confusa, duplicidades institucionales difíciles de justificar y una tendencia constante a desplazar la responsabilidad política de una administración a otra. España no padece un exceso de sanidad, de educación o de servicios públicos esenciales. El problema aparece cuando, junto a esas funciones necesarias, proliferan estructuras, organismos, capas intermedias y cargos de designación cuya utilidad real rara vez se evalúa con rigor.

Esa es una de las paradojas del sistema: nació para acercar el poder al ciudadano, pero en demasiadas ocasiones ha terminado por alejar la responsabilidad. Se administra más cerca, sí; pero no siempre se sabe con claridad quién responde cuando algo falla.

Las catástrofes como prueba de verdad

Hay pocos momentos en los que la arquitectura real de un Estado quede tan expuesta como durante una emergencia. Las crisis graves eliminan la retórica, comprimen el tiempo y obligan a que las instituciones revelen su capacidad efectiva de mando, coordinación y ejecución. Y es precisamente ahí donde España viene acumulando señales que no pueden seguir ignorándose.

La DANA que asoló la provincia de Valencia el 29 de octubre de 2024 fue, en ese sentido, una prueba brutal. La magnitud humana y material de la tragedia –más de doscientos veinte muertos, localidades enteras arrasadas, familias buscando a sus desaparecidos durante semanas– dejó al descubierto no solo la violencia del fenómeno meteorológico, sino también la dificultad de activar una respuesta institucional rápida, coordinada e inteligible para el ciudadano. En teoría, el marco normativo de la protección civil, articulado por la Ley 17/2015, permite identificar funciones y responsabilidades, e incluso prevé mecanismos de declaración de emergencia de interés nacional que trasladan la dirección al Estado. En la práctica, la cadena de decisión y coordinación volvió a mostrarse más lenta, más confusa y más fragmentada de lo que una emergencia de esa dimensión exigía.

Un modelo institucional maduro debería resistir decisiones mediocres, no depender de decisiones excepcionales

Pocas voces lo expresaron con tanta crudeza como la del escritor Santiago Posteguillo, vecino de Paiporta, una de las localidades más devastadas. En su comparecencia en el Senado el 22 de noviembre de 2024, Posteguillo relató cómo el barranco del Poyo se desbordó en apenas unos minutos sin que ninguna autoridad hubiera alertado a la población, cómo pasó la primera noche a oscuras esperando la llegada de la Guardia Civil, los bomberos o el Ejército, y cómo al amanecer del día siguiente –y al siguiente– no había aparecido nadie. Solo vecinos y voluntarios. "¿Cómo puede ser que en 48 horas no venga nadie? ¿Alguien me lo puede explicar? ¿En España, siglo XXI?", preguntó ante la Cámara Alta. Y sintetizó lo esencial en una frase que describe el problema con precisión institucional más que emocional: "Ha sido muy cruel no avisar, pero es aún más cruel no ayudar con la energía que hace falta".

El valor de ese testimonio no reside en su carga dramática, que es evidente, sino en su capacidad para nombrar con exactitud lo que tantas veces se diluye en los debates técnicos: durante las horas decisivas, en una de las mayores catástrofes civiles de la España democrática, el Estado sencillamente no llegó. Ni el autonómico, ni el central. Ninguno.

Aquí conviene introducir una cautela. Existe una lectura, solvente y defendible, según la cual el problema de la DANA no fue el diseño competencial sino las decisiones concretas tomadas –o no tomadas– dentro de una cadena de mando que sí estaba razonablemente definida. Desde ese punto de vista, las competencias estaban claras, los protocolos existían y lo que falló fue la ejecución política. Es una lectura legítima, y parte del debate posterior ha transcurrido en ese plano. Pero no agota la cuestión. Que un sistema dependa tan críticamente del acierto político individual de quien dirige la emergencia –y del encaje coyuntural entre administraciones gobernadas por distintos partidos– es, en sí mismo, una debilidad de diseño. Un modelo institucional maduro debería resistir decisiones mediocres, no depender de decisiones excepcionales.

Ningún sistema institucional permanece sano durante décadas si se considera a sí mismo intocable

No se trata de atribuir el problema a una sola administración ni de convertir una tragedia en munición partidista. Precisamente lo inquietante es lo contrario: el patrón se repite con gobiernos de distinto signo y en territorios distintos. Ha ocurrido, con matices distintos, en incendios forestales, en grandes temporales, en crisis volcánicas y en emergencias sanitarias. Cambian los responsables concretos y cambian las circunstancias, pero persiste una impresión de fondo: cuando la crisis desborda los límites ordinarios de gestión, el sistema tiende a exhibir sus costuras.

Los incendios forestales lo ilustran con especial claridad. La prevención, la gestión del monte, la capacidad de respuesta temprana y la coordinación entre administraciones siguen dependiendo de un entramado en el que la distribución competencial no siempre se traduce en eficacia operativa. Y cuando el resultado es una pérdida masiva de superficie arrasada, de patrimonio natural y, en ocasiones, de vidas humanas, la discusión sobre el modelo deja de ser abstracta. Ya no se trata de teoría territorial, sino de capacidad real del Estado para proteger a sus ciudadanos.

El problema de fondo: competencias repartidas, responsabilidades difusas

El núcleo del problema no está en la descentralización en sí misma, sino en la forma en que se ha estabilizado. España ha construido un modelo en el que el reparto competencial resulta, en numerosos ámbitos, más apto para la negociación política ordinaria que para la acción inmediata en contextos de emergencia. Eso genera una consecuencia muy concreta: cuando más necesario es el mando claro, más fácil es que aparezca la duda sobre quién debe decidir, quién debe coordinar y quién debe asumir el coste de no haber actuado a tiempo.

El ciudadano que llama pidiendo auxilio durante una inundación, un incendio o una evacuación masiva no distingue entre consejerías autonómicas, delegaciones del Gobierno, ministerios, confederaciones hidrográficas o ayuntamientos. Ni debería tener que hacerlo. Un Estado moderno no puede descansar en que el afectado comprenda el organigrama. Debe ofrecer una respuesta automática, reconocible y eficaz. Y eso exige algo más que un listado jurídico de competencias: exige protocolos inequívocos, jerarquías operativas claras y mecanismos de coordinación que no dependan de la buena voluntad del día ni de la afinidad política entre administraciones.

Esa es, probablemente, una de las grandes carencias del modelo español: se descentralizó el poder, pero se dejó insuficientemente resuelto el problema del mando en situaciones límite. Durante años, esa carencia pudo pasar inadvertida en la gestión ordinaria. En las grandes crisis, en cambio, reaparece con toda su crudeza.

Un debate que ya no puede aplazarse

Plantear esta discusión no equivale a impugnar la descentralización ni a idealizar un centralismo de respuesta automática. Significa asumir algo más simple: ningún sistema institucional permanece sano durante décadas si se considera a sí mismo intocable. El Estado autonómico español ha tenido logros innegables, pero también ha acumulado inercias, zonas grises y disfunciones que ya no pueden tratarse como anomalías menores.

Lo que falta no es solo una reforma legal o constitucional, aunque quizá también termine siendo necesaria. Lo que falta, antes que nada, es una deliberación política seria sobre cuestiones que llevan demasiado tiempo esquivándose. Y esa deliberación puede, y debe, concretarse en preguntas operativas. Entre otras: si no tendría sentido prever umbrales objetivos –víctimas, extensión territorial, daños materiales– que activen de forma automática un mando único estatal, sin depender de la voluntad política de declararlo; si la Unidad Militar de Emergencias, una de las piezas más eficaces del sistema, dispone de los protocolos de despliegue y del marco jurídico que permitan su actuación inmediata desde las primeras horas; qué duplicidades administrativas deben corregirse; qué estructuras han dejado de servir al interés general; y qué mecanismos de evaluación periódica deben imponerse para que la descentralización no equivalga a dispersión de responsabilidades.

Casi medio siglo después de la Constitución, el problema no es que España tenga demasiada diversidad territorial. El problema es que sigue sin haber resuelto del todo cómo convertir esa diversidad en un sistema eficaz cuando el tiempo apremia. Y un Estado se mide, sobre todo, en esos momentos.

La cuestión, en el fondo, ya no es sentimental ni ideológica. Es institucional. Es administrativa. Es operativa. Un Estado moderno no se define por el número de niveles de gobierno que acumula, sino por su capacidad para responder cuando la vida ordinaria se rompe. Mientras esa revisión siga aplazándose, cada nueva emergencia volverá a dejar la misma impresión: que el Estado existe, pero no siempre llega.