El Tribunal Constitucional (TC), mediante una Sentencia pronunciada el 8 de junio, ha declarado la inconstitucionalidad y la nulidad de la amnistía fiscal aprobada por el Gobierno de Mariano Rajoy en marzo de 2012. Leída con calma dicha Sentencia, se advierte sin dificultad que el TC no ha sentado una doctrina nueva sobre las cuestiones que en este caso estaban sobre su mesa. Por un lado, el TC no se ha apartado de sus mismos precedentes en lo que atañe a los límites constitucionales que debe respetar la figura del Decreto-ley. Y -lo que todavía es más importante- tampoco el TC ha puesto cortapisa alguna a la hasta ahora indiscutida facultad jurídica del Estado para condonar las obligaciones fiscales otorgando su perdón total u otras medidas de gracia parciales a los defraudadores a cambio de la realización de determinadas conductas.
El TC no ha hecho otra cosa distinta de repetir argumentos propios ya clásicos, como, por ejemplo, los que le condujeron a dictar la Sentencia 189/2005. Esta resolución anuló el Real Decreto-ley 7/1996 (aprobado al comienzo de la primera legislatura de José María Aznar), que modificó el régimen de los incrementos y disminuciones patrimoniales en el IRPF. Si comparamos esta resolución pionera con la de 8 de junio de 2017, observaremos con nitidez la continuidad de la doctrina constitucional sobre los límites que el Ejecutivo no puede desbordar cuando utiliza el vehículo del Decreto-ley para modificar el sistema tributario prescrito por el artículo 31.1 CE.
Sin embargo, más de uno se ha apresurado a extraer de la Sentencia del 8 de junio una conclusión que, a mi juicio, es completamente ajena a la resolución mencionada. Según dichos analistas, el TC habría dado un portazo categórico a la posibilidad de futuras amnistías fiscales. En las siguientes líneas voy a resumir mi opinión contraria a dicha consideración jurídica.
Según algunos analistas, el TC habría dado un portazo categórico a la posibilidad de futuras amnistías fiscales
La Sentencia del 8 de junio es la respuesta al recurso de inconstitucionalidad promovido por 105 miembros del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 20 de marzo, reguladora de la eufónica “Declaración Tributaria Especial”. Según los recurrentes, la citada disposición habría vulnerado dos artículos de la Constitución: el artículo 86.1 (que se ocupa de las disposiciones legislativas provisionales que, con el nombre de Real Decreto-ley, puede aprobar el Gobierno en los casos de “extraordinaria y urgente necesidad”) y el artículo 31.1 (que regula el deber de todos los ciudadanos de contribuir al sostenimiento del gasto público mediante un sistema tributario justo).
El TC ha anulado la amnistía fiscal, estimando el primer motivo alegado por los diputados socialistas. El Gobierno de Rajoy infringió el artículo 86.1 CE, que prohíbe el uso del Decreto-ley si las medidas en él reguladas afectan “de forma relevante o sustancial” a los deberes consagrados en el Título I de la Constitución. Es el caso de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, porque afecta al deber constitucional de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, establecido por el artículo 31.1 CE. El Gobierno incurrió en un gravísimo defecto formal, violando los cauces constitucionales por los que deben discurrir los procedimientos de elaboración de las leyes. Al no respetar el principio de reserva de Ley en un asunto tributario tan importante como la amnistía fiscal decretada en marzo de 2012, el Gobierno suplantó a las Cortes Generales e impidió el debate de los representantes de la soberanía popular sobre una cuestión fundamental relacionada con el deber universal de contribuir a la Hacienda Pública. En definitiva, el Gobierno de Rajoy, apoyado por la mayoría absoluta del PP en el Congreso de los Diputados (que posteriormente convalidó el Decreto), rompió las reglas del juego parlamentario y, aunque la Sentencia del TC no lo diga, exhibió el músculo prepotente de los soberanos autócratas. Todo eso es lo que le ha reprochado ahora el TC al Gobierno que entonces tenía el mando político de la nación.
El Gobierno incurrió en un gravísimo defecto formal, violando los cauces constitucionales por los que debe discurrir la elaboración de las leyes
Pero, jurídicamente, nada más. Al estimar el primer motivo del recurso, el TC ha considerado innecesario “entrar a conocer de la lesión de los principios de capacidad económica, igualdad y progresividad recogidos en el art. 31.1.CE, alegada también por los Diputados recurrentes” (Fundamento Jurídico 6). Es decir, respecto a la “materialidad” del contenido de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, el TC no se pronuncia. Un vacío (justificado) que nos priva de la opinión del máximo intérprete de la Constitución sobre un asunto nada despreciable que se podría formular así: ¿habría sido compatible con el artículo 31.1 CE la amnistía fiscal aprobada en marzo de 2012 si, en vez de regularse su contenido específico por un Decreto-ley, lo hubiera sido por una Ley ordinaria?
Se trata de un enigma genuino. Sin embargo, es precisamente en relación con dicha incógnita donde se percibe la pista de hielo en la que ha resbalado estrepitosamente el TC, aunque, en mi modesta opinión, sin producir consecuencias jurídicas ni comprometer su futura doctrina. En la Sentencia del 8 de junio hay una pieza declamatoria que no encaja en la estructura lógica de dicha resolución, una estructura “manchada” por esa declamación y sin embargo jurídicamente impecable. A pesar –como ya hemos visto- del reconocimiento explícito por el propio TC de haber dirigido sus consideraciones, única y exclusivamente, al análisis de la infracción gubernamental del principio de reserva de Ley, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia (pág. 20, in fine) los magistrados constitucionales publicitan unos juicios de valor gravemente acusatorios hacia las medidas fiscales del Gobierno vigente en aquel ya lejano mes de marzo de 2012.
El TC ha resbalado, aunque sin producir consecuencias jurídicas ni comprometer su futura doctrina
Esos juicios suponen una tacha moral de los aspectos materiales y “de fondo” de las medidas de gracia aprobadas por el Gobierno, una reprobación del TC que va mucho más allá del examen de si el Ejecutivo respetó o no el artículo 86.1 CE. Hablo de unas acusaciones (la “abdicación del Estado” de su obligación de verificar el cumplimiento del deber contributivo de los ciudadanos, la insinuación de cierta “complicidad” del Gobierno con los defraudadores fiscales y, en suma, la renuncia del Ejecutivo a buscar la justicia tributaria) que exceden sobradamente la perspectiva alzada en torno al artículo 86.1 CE e impactan de lleno en el deber general de contribuir expresado en el artículo 31.1 CE.
Afirma la escolástica que Dios escribe derecho con renglones torcidos. Puede ser, algunas paradojas encierran en su interior una verdad profunda. En el caso de autos la gran paradoja es que los once miembros que formaron el Pleno del TC del que salió la Sentencia del 8 de junio votaron uno detrás de otro a su favor. No me extraña. Por dos razones. Una es la conformidad de los once con la doctrina reiterada y pacífica del TC sobre los límites constitucionales de la figura del Decreto-ley. La otra es sólo una conjetura, pero una conjetura que me parece sólida: la desmesura (por sobrante e innecesaria) del Fundamento Jurídico 5, con todo su ruido, con toda su descalificación justiciera y su varapalo de fondo contra el Gobierno de Rajoy (es decir, los renglones torcidos de una Sentencia recta), no añade nada efectivo más allá del test de constitucionalidad al que se ha visto sometido el RDL 12/2012 en su contraste con el artículo 86.1 CE. El citado Fundamento 5 sólo contiene unos obiter dicta, unos razonamientos complementarios que, aun careciendo de poder vinculante, corroboran el único pronunciamiento expresado por el TC: que el Gobierno vulneró el artículo 86.1 CE. Si, por el contrario y de forma hipotética, esos juicios de valor tuvieran la fuerza real de anular el contenido material del RDL 12/2012 por su supuesta violación del artículo 31.1 CE y, por tanto, se proyectaran sobre el futuro para impedir los perdones fiscales o al menos para acotar sus condiciones de “posibilidad constitucional”, dudo más que seriamente que en tal caso se hubiera dado dicha comunidad de opinión sin fisuras ni discrepantes. En suma: me parece una fantasía trasladar dicha unanimidad a una supuesta condena doctrinal “anticipada” por el TC a la regulación de futuras y eventuales disposiciones (siempre en forma de Ley) favorables a amnistiar las ocultaciones tributarias.
Parece una fantasía trasladar dicha unanimidad a una supuesta condena doctrinal “anticipada” por el TC a la regulación de futuras amnistías
El artículo 31.1 CE subraya el sustantivo “todos”. “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad…”. Sin embargo, el principio de generalidad tributaria puede quebrar –sin merma de la legitimidad constitucional que ampara diferencias de trato justificadas- en presencia de un interés superior cuya salvaguarda exija una política económica discriminatoria. Así lo ha reconocido tradicionalmente el propio TC (STC 96/2002, FJ 7).
La amnistía fiscal de Rajoy y Montoro fue un auténtico disparate, un semillero de injusticias sin causa y sin la cobertura de una aplicación razonable del “juicio del mar menor” y, además, un estímulo legal al blanqueo de capitales. Pero esa desgraciada amnistía no debe ser un dique de contención, rígido y absoluto, de eventuales medidas extraordinarias cuya adopción nos pueda exigir un futuro comprometido más que nunca por la sorpresa y la incertidumbre. Habrá que ir caso por caso. El Gobierno tiene constitucionalmente encomendada la dirección de la economía del país y a las Cortes Generales, con pleno respeto a la Carta Magna, les corresponderá siempre la última palabra.
¿Hágase justicia aunque perezca el mundo? Ustedes dirán. Pero no se engañen. La mejor alternativa a los corruptos no son los “savonarolas” de guardia. Una planta carnívora que se reproduce al mismo ritmo que pauta la expansión de la plaga social de moda, el alistamiento masivo en el creciente ejército de los fanáticos.
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