La reforma judicial impulsada bajo el Ministerio de Félix Bolaños llega envuelta en el lenguaje amable de la eficiencia. Tribunales de Instancia, Oficina Judicial, medios adecuados de solución de controversias, digitalización, racionalización organizativa. Todo suena moderno, funcional, europeo. Pero la pregunta decisiva no es si la reforma mejora la Justicia. La pregunta es otra, y mucho más incómoda: si se atreve a tocar las enfermedades reales del sistema. Y ahí la respuesta debe ser bastante menos entusiasta.

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La Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, modifica piezas importantes del engranaje. Sustituye el viejo esquema de juzgados unipersonales por Tribunales de Instancia en cada partido judicial, organiza secciones especializadas y transforma los Juzgados de Paz en Oficinas de Justicia en los municipios. Sobre el papel, la operación tiene lógica, pero no es la gran reforma judicial que España lleva años aplazando y que necesita con urgencia.

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Una ocasión perdida

La reforma mira la Justicia como una maquinaria administrativa que debe producir más resoluciones en menos tiempo. El diagnóstico tiene parte de verdad: la Justicia española es lenta, desigual en medios, territorialmente fragmentada y digitalmente irregular. Pero la Justicia no es solo un servicio público, porque es también un poder del Estado. Y un poder del Estado no se arregla únicamente moviendo procedimientos de una mesa a otra.

Conviene anticipar una objeción razonable. Se dirá que la legitimidad de la Justicia no se erosiona solo desde arriba, por la politización del Consejo, sino también desde abajo, por la lentitud, la dispersión territorial y la imposibilidad práctica de obtener respuesta en tiempo razonable. Es cierto. Pero son dos planos distintos que conviene no confundir. La lentitud erosiona la legitimidad operativa del sistema; la politización del gobierno judicial erosiona su legitimidad constitucional. La LO 1/2025 ataca con instrumentos limitados el primer plano y deja intacto el segundo. Que mejore parcialmente lo primero no la convierte en respuesta a lo segundo, salvo que se acepte la confusión interesada de centrar el debate en el cómo para no hablar del quién.

El primer problema de la reforma es su confianza en la reorganización nominal. Cambiar juzgados por Tribunales de Instancia puede mejorar la distribución de cargas y favorecer la especialización, pero la eficiencia no nace del Boletín Oficial, sino de plantillas suficientes, y sin herramientas digitales realmente compatibles entre territorios la reforma corre el riesgo de convertirse en una operación cosmética. El atasco puede dejar de verse en el mismo punto, pero no desaparece: en realidad se redistribuye. La propia Comisión Europea lleva años recordando, en sus informes anuales sobre el Estado de derecho, que España sigue afrontando problemas serios de recursos, duración de procedimientos e interoperabilidad entre sistemas de gestión procesal, aunque reconozca avances en digitalización y nuevas medidas en curso.

El peaje procesal de los MASC

El segundo eje polémico son los medios adecuados de solución de controversias (MASC). En abstracto, la idea es razonable. No todo conflicto necesita convertirse inmediatamente en pleito, y una sociedad litigiosa hasta el agotamiento termina pagando su propia congestión. Hay materias civiles y mercantiles que pueden resolverse mejor mediante negociación, mediación, conciliación, oferta vinculante u opinión experta. Pero el riesgo está en convertir esa idea razonable en un peaje procesal.

La LO 1/2025 establece, con carácter general, que en el orden civil será requisito de procedibilidad acudir previamente a algún medio adecuado de solución de controversias para que la demanda sea admisible. Conviene reconocer dos cosas que a menudo se omiten en la crítica apresurada. Primero, la ley admite vías muy distintas para cumplir el requisito, desde la mediación reglada hasta la negociación directa entre las partes o entre sus letrados, pasando por la conciliación, la oferta vinculante o la opinión experta. No obliga a pactar; obliga a intentarlo. Segundo, la ley exceptúa materias delicadas como la tutela de derechos fundamentales, las medidas del artículo 158 del Código Civil, la protección de menores, los juicios cambiarios, las demandas ejecutivas, las medidas cautelares previas o ciertos expedientes de jurisdicción voluntaria, lo que limita el alcance de la objeción de bloqueo del acceso a la jurisdicción.

Dicho esto, la objeción de fondo permanece intacta. El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que todo conflicto llegue inmediatamente a un juzgado, pero sí exige que el acceso a los tribunales no se convierta en una carrera de obstáculos. En litigios de consumo, vivienda, familia patrimonial o pequeñas reclamaciones, la negociación previa puede funcionar como instrumento útil si hay equilibrio real entre las partes. Si una parte llega con abogado, tiempo y recursos, y la otra llega sola, cansada o presionada económicamente, el “acuerdo” puede ser menos una solución que una rendición ordenada.

Hay además un dato que rara vez se cita: el coste de la negociación previa no desaparece, se desplaza. La Administración descongestiona su entrada de asuntos. El ciudadano asume más trámites, más espera y, en muchos casos, más gastos en honorarios profesionales antes incluso de poner el pie en un juzgado. La eficiencia procesal no puede comprarse desplazando el conflicto fuera del juez sin garantías equivalentes de equilibrio, información y control.

La eficiencia procesal no puede comprarse desplazando el conflicto fuera del juez sin garantías equivalentes de equilibrio, información y control

La experiencia italiana con la mediazione obbligatoria, introducida por el Decreto Legislativo 28/2010 y reformulada tras la sentencia 272/2012 de la Corte Costituzionale, ofrece un laboratorio útil para anticipar lo que España puede esperar. Más de una década después, los datos disponibles muestran un cuadro ambivalente: índices razonables de acuerdo cuando la mediación se desarrolla efectivamente, pero un peso desproporcionado del primer incontro como trámite formal en el que una de las partes se limita a no comparecer o a manifestar su falta de voluntad de mediar para cumplir, sin más, el requisito de procedibilidad. El sistema funciona cuando las partes están equilibradas y se desnaturaliza cuando no lo están, exactamente el patrón previsible. España replica buena parte de ese diseño sin haber resuelto antes la cuestión del equilibrio entre partes asimétricas, que es justamente donde la objeción de fondo deja de ser teórica.

La ausencia que define la reforma

Conviene aclarar algo antes de seguir, porque será objeto de réplica previsible. La LO 1/2025 no es la sede natural para reformar el Consejo General del Poder Judicial. Es una ley sobre eficiencia del servicio público de justicia, no sobre gobierno judicial, y exigirle que regule el sistema de elección de los vocales o el régimen de nombramientos discrecionales sería pedirle algo que no es su objeto. Hasta aquí, la objeción técnica.

El reproche, sin embargo, no se dirige contra el objeto de la ley, sino contra su discurso. No se afirma que la LO 1/2025 deba reformar el CGPJ; se afirma que se la presenta políticamente como la gran modernización de la Justicia española, no como una ley de gestión, y que esa presentación es engañosa. Cuando un Gobierno decide vender una ley organizativa como respuesta de fondo a la crisis de legitimidad del sistema judicial, la omisión del CGPJ deja de ser neutra: pasa a formar parte del discurso. Ningún debate serio sobre la Justicia española puede ya esquivar ese punto.

España arrastra desde hace décadas una anomalía institucional evidente: el órgano de gobierno de los jueces es percibido por una parte importante de la ciudadanía como una prolongación del reparto parlamentario. El artículo 122 de la Constitución permite al legislador orgánico configurar el sistema de elección de los vocales judiciales, y el Tribunal Constitucional ha admitido el modelo parlamentario. Pero una cosa es la constitucionalidad formal y otra la salud institucional. La experiencia acumulada, con bloqueos prolongados, cuotas, negociaciones opacas, renovaciones diferidas durante más de un lustro y reparto de “sensibilidades”, ha erosionado la autoridad simbólica del Consejo. La Comisión de Venecia ha vuelto a recordar, en sus dictámenes más recientes, que cuando existe un consejo judicial debe protegerse su independencia frente al Ejecutivo y el Legislativo, y que los miembros judiciales deberían ser elegidos por sus pares, aunque también advierte, con sensatez, contra la politización interna de las asociaciones judiciales.

La LO 1/2025 no entra ahí. Moderniza la oficina sobre el papel, no en la práctica, y en cualquier caso no despolitiza el gobierno judicial.

El problema se agrava cuando las reglas del CGPJ se van tocando por episodios sucesivos. El Tribunal Constitucional, en la STC 15/2024, de 30 de enero, avaló la constitucionalidad de las limitaciones impuestas al Consejo en funciones por la LO 4/2021. Después, en la STC 139/2024, de 6 de noviembre, validó la reforma operada por la LO 8/2022, que devolvió al CGPJ en funciones, en plena prórroga, la facultad de proponer dos magistrados del propio Tribunal Constitucional. Jurídicamente cada pieza tiene defensa, pero el mensaje que recibe el ciudadano es desolador. Las competencias del órgano de gobierno de los jueces parecen expandirse o contraerse según la coyuntura política. Hoy se limitan y mañana se devuelven parcialmente, justo a tiempo para un nombramiento. Pasado mañana se rediseña el sistema mediante un pacto entre los dos grandes partidos. Aunque cada movimiento encuentre cobertura constitucional, la imagen de conjunto no es la de una institución blindada, sino la de un tablero. Y un órgano llamado a garantizar la independencia judicial no debería vivir como botín que cambia con cada mayoría.

Disciplina, independencia y privilegio

La reforma tampoco aborda con seriedad la rendición de cuentas interna de la carrera. Conviene aquí ser preciso, porque el terreno es delicado. No puede decirse que no exista régimen disciplinario: la Ley Orgánica del Poder Judicial lo regula, el CGPJ cuenta con un Promotor de la Acción Disciplinaria y la Comisión Disciplinaria resuelve expedientes por infracciones graves y muy graves.

Pero sí puede afirmarse, sin agraviar a nadie, que el sistema resulta insuficiente desde el punto de vista de la confianza pública. Falta una cultura disciplinaria transparente, previsible y comprensible para fuera del Consejo. Falta una conexión más clara entre ética judicial y consecuencia institucional. Los Principios de Ética Judicial aprobados en 2016 son relevantes como orientación, pero no tienen fuerza obligatoria ni efectos sancionadores directos, y la Comisión de Ética Judicial emite dictámenes que, por su propia naturaleza, no se traducen en correctivos. La conducta pública de los jueces en redes sociales, espacio cada vez más expuesto, sigue moviéndose en un terreno regulatorio incierto, lo que genera al mismo tiempo autocensura y sensación de impunidad selectiva.

La independencia judicial no debe confundirse con inmunidad corporativa. Un juez tiene que estar protegido frente al poder político, frente a la presión mediática y frente a la opinión pública. Pero esa protección solo es legítima si va acompañada de responsabilidad real. Sin disciplina creíble, la independencia se degrada en privilegio. Sin garantías frente a la arbitrariedad disciplinaria, la disciplina se degrada en amenaza. La reforma de Bolaños no resuelve ninguna de las dos cosas, y por eso deja en pie el flanco más sensible para la legitimidad social del Poder Judicial.

El acceso a la carrera, esa anomalía silenciada

Hay una pieza más que la reforma deja intacta y que conviene nombrar, porque condiciona la autoridad técnica del sistema tanto como la organización de las sedes. La carrera judicial es, entre los grandes cuerpos del Estado, el único que admite el ingreso por vías distintas a la oposición libre. Junto al primer turno y al concurso-oposición para promoción interna, los artículos 301 y siguientes y 311 a 313 LOPJ regulan el tercer turno, que abre la categoría de magistrado a juristas de reconocida competencia con más de diez años de ejercicio; el cuarto turno, reservado a especialistas en las Salas de lo Social y de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ; y el quinto turno del artículo 330.4 LOPJ, que destina una de cada tres plazas vacantes en las Salas del Tribunal Supremo a abogados y juristas de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio. A todo ello se añade el régimen permanente de magistrados suplentes y jueces sustitutos, que sin formar parte definitiva de la carrera asumen con regularidad funciones jurisdiccionales plenas.

Ninguno de los demás grandes cuerpos jurídicos del Estado funciona así. Ni la Abogacía del Estado, ni los Letrados del Consejo de Estado, ni los Letrados de las Cortes, ni la Inspección de Hacienda, ni la carrera diplomática conocen turnos paralelos de ingreso comparables. La singularidad española de la carrera judicial no es menor, y precisamente por ello merecía figurar entre los problemas que una ley presentada como modernización del Servicio Público de Justicia debería al menos diagnosticar.

Conviene, otra vez, ser preciso, porque la crítica fácil se cae sola. No puede afirmarse que estas vías hayan diluido por sí solas la preparación técnica de la carrera. Algunos de los votos particulares más sólidos del Tribunal Supremo de las últimas décadas llevan la firma de magistrados procedentes del quinto turno: catedráticos, abogados con trayectorias largas, juristas formados en culturas profesionales que enriquecen, bien aplicadas, la sala de casación. La objeción seria no es de nivel individual, sino estructural, y opera en dos planos.

El primero es el de la homogeneidad formativa. La oposición libre, con sus cinco o siete años de preparación, sus tribunales, sus temarios y su rigor a veces excesivo, produce un perfil reconocible: un jurista entrenado en la técnica del caso, en la motivación judicial y en el manejo intensivo de la jurisprudencia. Las demás vías, por su propia naturaleza, traen perfiles distintos, académicos, forenses, administrativos, que no son inferiores pero sí distintos. Cuando esa pluralidad se gestiona con criterios públicos, transparentes y exigentes, el cuerpo se enriquece. Cuando se gestiona con discrecionalidad opaca, la pluralidad se vive dentro de la carrera como agravio y fuera de ella como sospecha.

El segundo plano es justamente el que conecta con el problema central del artículo. Las plazas del tercer, cuarto y quinto turno se cubren mediante concurso de méritos resuelto por el CGPJ, es decir, por el órgano cuya legitimidad simbólica viene cuestionándose desde hace años. Mientras el primer turno tiene a su favor el filtro objetivo de la oposición, los demás dependen de una valoración discrecional cuya credibilidad nunca puede ser mejor que la del órgano que la realiza. No es necesario imputar mala fe a nadie para afirmar lo evidente: un nombramiento discrecional resuelto por un Consejo percibido como reparto pierde autoridad simbólica, incluso cuando recae en la persona técnicamente más solvente. El daño no es solo individual, es sistémico, porque cada concurso confirma la imagen que ya se tiene del órgano que lo resuelve.

La Justicia española no necesita solo textos, sino autoridad, independencia, responsabilidad, medios y confianza

Las consecuencias para la sociedad se mueven en tres registros. En el de la cohesión interna del cuerpo, la convivencia de jueces de carrera y magistrados llegados por otras vías genera tensiones de legitimidad perceptibles en las propias asociaciones judiciales, especialmente cuando los nombramientos del quinto turno afectan a la sala de casación. En el de la percepción ciudadana, la combinación de discrecionalidad y politización traslada al justiciable la sensación, justificada o no, de que las plazas más altas del Poder Judicial se reparten por sensibilidades, no se ganan por mérito acreditado. Y en el de la calidad jurisprudencial, el efecto es ambivalente: puede enriquecer la sala con voces externas o, mal gestionado, fragmentarla, según la calidad del órgano que selecciona y la transparencia con que lo hace.

La LO 1/2025 no entra ahí tampoco, y conviene aclarar otra vez que no era su sede natural. Pero la reforma del acceso a la carrera, el rediseño del régimen de sustituciones y la redefinición de los concursos discrecionales son, junto con el gobierno judicial y el estatuto de los Letrados, las piezas que toda modernización seria de la Justicia española tendrá que afrontar tarde o temprano. La pluralidad de vías de ingreso no es indefendible en abstracto, e incluso puede aportar valor real si se gestiona con criterios públicos, motivación reforzada y un órgano selector cuya autoridad simbólica esté fuera de discusión. El problema es que, combinada con un CGPJ erosionado, no funciona como correctivo del sistema, sino como multiplicador de su problema de legitimidad. Y ese punto, aunque no le tocara resolverlo a la LO 1/2025, sí debería al menos haber sido nombrado por una ley que se presenta como la gran modernización de la Justicia española.

Los Letrados, ese cuerpo intermedio

El otro punto débil, menos comentado y quizá más estructural, está en los Letrados de la Administración de Justicia (LAJ). La reforma habla largo y tendido de Oficina Judicial, pero no afronta con la ambición debida el estatuto de quienes la sostienen. Los LAJ, antiguos Secretarios Judiciales, forman un cuerpo superior jurídico, nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, con funciones de autoridad y un papel central en la dirección técnico procesal del proceso.

Ahí está la tensión, y conviene formularla con cuidado para no caer en el tópico fácil. Nadie discute que los LAJ no son jueces. Tampoco son meros funcionarios administrativos. La ley les exige actuar con legalidad e imparcialidad y les reconoce autonomía e independencia en el ejercicio de la fe pública judicial. Pero al mismo tiempo dependen orgánicamente del Ejecutivo, mientras los jueces dependen del CGPJ. Esa dualidad, que podía pasar inadvertida cuando los Secretarios eran piezas más subalternas, se vuelve incómoda cuando los LAJ asumen progresivamente decisiones procesales con verdadero impacto en derechos: ejecución, jurisdicción voluntaria, conciliación, ciertos trámites de admisión, despachos de ejecución, decretos.

El Tribunal Constitucional ya ha tenido que corregir excesos cuando la ley cerraba la revisión judicial de determinadas resoluciones de los LAJ. La STC 58/2016, primero, y la STC 72/2018 después, declararon inconstitucional dejar fuera del control judicial decisiones procesales adoptadas por los Letrados. La doctrina es clara: cuanto más decisivas son sus funciones, más necesario resulta garantizar el control judicial efectivo y un estatuto coherente con esas responsabilidades.

A esto se suma la dimensión más material. Las huelgas de los LAJ a comienzos de 2023, que paralizaron durante semanas la actividad de los juzgados, no fueron un capricho corporativo. Pusieron sobre la mesa un cuerpo sobrecargado, con un régimen de sustituciones sin mucho sentido. La reforma de Bolaños prefiere no abrir esa puerta. Habla de Oficina Judicial moderna sin redefinir el estatuto, las garantías, la carrera, las sustituciones, las retribuciones ni la dependencia orgánica de quienes literalmente la dirigen.

Modernización administrativa, no reforma institucional

La LO 1/2025 acierta al identificar una Justicia lenta, fragmentada y necesitada de reorganización. Pero se queda corta porque confunde modernización administrativa con reforma institucional. La Justicia española no necesita solo textos, sino autoridad, independencia, responsabilidad, medios y confianza.

La reforma puede ordenar sedes, secciones y procedimientos. Puede aliviar algunas cargas, si llega acompañada de los recursos materiales que la propia ley no garantiza. Puede incluso, con el tiempo, cambiar prácticas asentadas en la cultura procesal española. Pero no toca el núcleo: la politización percibida del CGPJ, la opacidad de los nombramientos discrecionales, la debilidad de la rendición de cuentas interna, la indefinición estatutaria de los LAJ, las anomalías del acceso a la carrera y la insuficiencia material de la planta judicial.

No es una mala ley por no reformar lo que no le tocaba reformar. Es una ley insuficiente cuando se la presenta como respuesta a la crisis de legitimidad del sistema judicial. Su ambición es administrativa, no institucional. Cambia la arquitectura funcional, no el poder. Y más que buscar intenciones ocultas, basta con observar el efecto político: se reforma aquello que permite exhibir modernización sin alterar los equilibrios reales del sistema. La Justicia española, ese poder del Estado al que la Constitución encomienda nada menos que garantizar derechos, controlar al poder y resolver conflictos con independencia, necesita algo más que una ley de gestión.