La redacción final de la ley de amnistía: mantiene el doble terrorismo, amplía el perdón por alta traición y mira a Europa

La redacción final de la ley de amnistía, pactada entre PSOE, Junts y ERC, y aprobada este jueves por la Comisión de Justicia del Congreso, incorpora algunas novedades importantes, pero tampoco voltea en absoluto el texto que pasó por el pleno del Congreso el 30 de enero y que rechazaron los posconvergentes. Sí elimina la referencia al Código Penal cuando cita los delitos por terrorismo, la cuestión que era el punto más sensible, para recoger únicamente el Derecho europeo. También permite que sean perdonados los delitos de alta traición más leves, en los que no haya habido una amenaza efectiva a la integridad de la nación. Además, se estira dos meses el arco temporal de la amnistía (se retrocede hasta el 1 de noviembre de 2011) y precisa que no se aplicará la medida de gracia cuando se hubiera producido un enriquecimiento ilícito.

La nueva redacción hace numerosas alusiones al Derecho comunitario y a la Comisión de Venecia, cuyo informe preliminar sobre la ley de amnistía se conoció el viernes pasado [aquí en PDF] y que ha servido de agarradera al Gobierno para justificar las modificaciones consensuadas con sus socios independentistas. Cesiones a las que el Ejecutivo resta importancia porque lo importante, esgrimió este jueves el titular de la Presidencia y muñidor legal del texto, Félix Bolaños, es que la norma "entró impecable y constitucional en el Congreso y saldrá impecable y constitucional de él".

El Gobierno justifica su cambio en que la norma "entró impecable y constitucional en el Congreso y saldrá impecable y constitucional de él"

La Comisión de Justicia del Congreso aprobó este jueves las cuatro enmiendas transaccionales acordadas entre los tres partidos [aquí en PDF], firmadas también por Sumar, PNV y EH Bildu y apoyadas por Podemos. Los cambios y el nuevo dictamen recibieron 20 votos a favor (PSOE, Sumar, ERC, Junts, PNV, Bildu y Podemos) y 17 en contra (PP y Vox), así que el nuevo texto fue elevado al pleno de la Cámara baja, que dará su visto bueno el próximo jueves, 14 de marzo. El paso siguiente será la tramitación en el Senado, que el PP prolongará hasta el máximo permitido de dos meses, de modo que la vuelta de la proposición de ley al Congreso para su aprobación definitiva se producirá, en principio, a finales de mayo, muy cerca ya de las elecciones europeas del 9 de junio.

Estos son los puntos nuevos que se introducen en la ley de amnistía, y que buscan proteger al expresident Carles Puigdemont de las dos causas que le acechan: Tsunami Democràtic, por la que está encausado, y Voloh, que podría llegar a implicarle.

-La remisión al Derecho comunitario en los casos de terrorismo. Este era uno de los puntos más sensibles, y el que el PSOE se había comprometido a no cambiar. Finalmente, sí hay una modificación, porque desaparece la mención al Código Penal español, pero no se llega al punto que quería Junts, que exigía que se amnistiasen todos los casos de terrorismo, cualquiera que fuera su gravedad.

El 'terrorismo leve' sigue quedando cubierto por la medida de gracia, mientras que las violaciones graves de derechos humanos están excluidas

Ya con la redacción de enero la proposición de ley diferenciaba entre un terrorismo leve, que no hubiera causado violaciones graves de derechos humanos, que sí era amnistiable, y el terrorismo grave, que no quedaba cubierto por la medida de gracia. Ese doble parámetro se mantiene ahora.

¿Qué cambia, por tanto? No son amnistiables "los actos que por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo, según la directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y en el derecho internacional comunitario". Por tanto, ya no se hace referencia a la legislación interna, pero sí a la directiva europea de 2017 —ya era citada en la anterior formulación—, cuya textualidad no difiere apenas, de hecho, del artículo 573 del Código Penal. De hecho, la directiva se traspuso en 2019 al ordenamiento jurídico español.

Las referencias al Convenio Europeo de Derechos Humanos también figuraban en el anterior dictamen: así, se excluyen de la medida de gracia los delitos de terrorismo que supongan la muerte (artículo 2) o la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes (artículo 3).

No obstante, y como ya asume Junts, la interpretación quedará en manos de los jueces. El Tribunal Supremo ha abierto causa penal a Puigdemont por terrorismo, por liderar, presuntamente, Tsunami Democràtic, que estaba detrás de las protestas violentas del otoño de 2019 que siguieron a la sentencia del procés. Dicho de otro modo, será el TS el que deba determinar si aquellas conductas encajan o no en el tipo penal de terrorismo. Puigdemont quería que se amnistiara por completo el terrorismo y no lo ha conseguido. También es investigada por Tsunami, en este caso por la Audiencia Nacional, Marta Rovira, secretaria general de ERC. Y hay otra causa abierta por terrorismo, la de los CDR, en la que la Fiscalía pide 27 años de prisión, que los independentistas querrían ver igualmente cancelada. La dificultad estriba en que a esta célula se le interceptaron sustancias susceptibles de convertirse en explosivos.

Será más difícil que 'Voloh' alcance a Puigdemont, porque haría falta probar amenaza real y el uso efectivo de la fuerza en contra de la integridad territorial de España

-Versión más restrictiva de la alta traición. Aquí el cambio sí es más sustancial. Antes, directamente quedaban fuera de la amnistía los delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional. Ahora, esta cuestión se matiza. Lo que se dice es que quedan excluidos de la amnistía estos delitos de alta traición solo cuando se haya producido "tanto una amenaza efectiva y real como un uso efectivo de la fuerza en contra de la integridad territorial o la independencia política de España en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas de 24 de octubre de 1970". Con esta nueva redacción, es más complicado que se pueda perseguir penalmente a Puigdemont. El juez Joaquín Aguirre de Barcelona instruye el caso Voloh, la trama rusa del procés, que podría salpicarle, pero en caso de que la causa se elevara al Supremo —el expresident es aforado—, sería más complicado imputarle que amenazó de manera efectiva y real la unidad de España y que empleó la fuerza. En Voloh quien sí está imputado es el jefe de la oficina de Puigdemont en Bruselas, Josep Lluís Alay, su mano derecha.

-Precisión de la tortura. Ya estaban fuera de la medida de gracia los delitos de torturas o tratos inhumanos o degradantes con arreglo al artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, pero la amnistía los cubrirá cuando "no superen un umbral mínimo de gravedad por no resultar idóneos para humillar o degradar a una persona o mostrar una disminución de su dignidad humana, o para provocar miedo, angustia o inferioridad de una forma capaz de quebrar su resistencia moral y física".

-Se amnistía la malversación del procés si no hay enriquecimiento. Los principales líderes del procés fueron condenados por sedición y malversación. En diciembre de 2022, el Gobierno impulsó la reforma del Código Penal por la que borraba el primer delito y rebajaba el segundo, para que se aplicara un tipo más leve al no haber lucro personal en el desvío de fondos. El Tribunal Supremo, no obstante, desmontó esa lectura y mantuvo la malversación agravada. Ahora, el texto pactado señala que el delito de malversación estará cubierto por la medida de gracia "únicamente" cuando esté dirigido a financiar, sufragar o facilitar el procés, "siempre que no haya existido propósito de enriquecimiento". Así, la enmienda pretende acotar el margen de interpretación de los tribunales, para que quede claro que solo en el caso de que haya lucro personal no se podrá perdonar la malversación. Los socialistas miran claramente a la UE, muy sensible con los delitos de malversación de caudales públicos.

Se adelanta dos meses los orígenes del 'procés': del 1 de enero de 2012 al 1 de noviembre de 2011, para cobijar a los acusados del Tribunal de Cuentas

Para afinar más este punto, y ayudar a una interpretación favorable a los independentistas por parte de los tribunales, se añade un nuevo apartado al artículo 1 de la ley, en el que se precisa que no se considerará enriquecimiento el uso de fondos públicos usados para el procés cuando, "independientemente de su adecuación al ordenamiento jurídico, no haya tenido el propósito de obtener un beneficio personal de carácter patrimonial". La Comisión de Venecia, en su borrador, sí pedía precisar en la ley el nexo entre los actos del procés y los delitos de malversación (embezzlement, en inglés) y de corrupción que podrían ser amnistiados, para no quebrar el principio de igualdad ante la ley.

-Posible devolución de multas impuestas por la 'ley mordaza'. La ley sigue dejando claro que la amnistía no da derecho a percibir "indemnización de ninguna clase ni generará derechos económicos de ningún tipo en favor de persona alguna". Tampoco da derecho a la restitución de multas. Pero, y aquí está la novedad, sí podrán devolverse las sanciones impuestas al amparo de la ley de seguridad ciudadana, la conocida como ley mordaza. Se podrá hacer, no obstante, siempre que no se trate de infracciones muy graves y siempre que, a criterio de la Administración que impuso la multa, se estime que concurren para ello "criterios de proporcionalidad".

-Ampliación del marco temporal de la ley. Hasta ahora, la amnistía los actos relativos al procés que se produjeron entre el 1 de enero de 2011 y el 13 de noviembre de 2023 —cuando se registró la proposición de ley socialista—. Ahora, como quería Junts, se adelantan los orígenes del proceso independentista y se sitúa como fecha de arranque el 1 de noviembre de 2011. Con ello, los posconvergentes querían que la medida afectara a todos los acusados en el Tribunal de Cuentas.

-Referencias a la Comisión de Venecia en el preámbulo. Las modificaciones en el articulado de la ley llevan aparejados también cambios en la exposición de motivos. Además, el preámbulo cita expresamente que se tienen en cuenta las recomendaciones de la Comisión de Venecia, en cuanto a la importancia de mantener "una distinción clara entre el poder legislativo y el judicial en la implementación de la amnistía", el subrayado de que corresponde a los jueces "identificar a las concretas personas" afectadas por la medida o la diferencia entre la malversación que puede ser perdonada y "los actos de corrupción", a los que "no es aplicable" la gracia. Se recalca que la ley ha sido diseñada "en coherencia con los compromisos europeos e internacionales en materia de derechos humanos", y que se incorporan exclusiones específicas para "garantizar el cumplimiento de los estándares internacionales y responder a la jurisprudencia relevante, particularmente en lo que respecta a violaciones graves de derechos humanos".

"Marca historia"

Bolaños se felicitó del acuerdo para el cierre de la amnistía suscrito con Junts y ERC. La ley "llena de orgullo" al Gobierno de coalición porque se convertirá en un "referente mundial", "conforme a los mejores estándares europeos", ya que "marca historia". Los socialistas no quieren detenerse en su cambio de posición evidente, sino en resaltar que, antes y ahora, está garantizado su acoplamiento a la Constitución y a la normativa comunitaria. Es un texto, por tanto, "impecable" y "constitucional", enfatizó.

Bolaños exhibe el "orgullo" del Gobierno por la ley, un "referente mundial", que deja atrás un tiempo de "enfrentamiento, conflicto, tensión y quiebra de afectos"

Pero la clave también reside, dijo, en el valor político de la norma, en que acaba con una década, la del procés, en la que no ganó nadie y que fue un "fracaso colectivo". Para el ministro, ahora se abre una nueva etapa para Cataluña y para el resto de España, y se deja atrás un tiempo de "enfrentamiento, conflicto, tensión y quiebra de afectos".

"Esta es una ley que hoy marca historia [...], la historia de un Gobierno valiente, de un Partido Socialista valiente, que se mira a los ojos con personas que piensan muy diferente y que desde hoy abre una nueva etapa para hacer política dentro de las instituciones", sancionó el ministro. Bolaños hizo mucho hincapié en la mirada hacia la UE, consciente de que será fundamental que el texto pase el filtro del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Aunque la ley, señaló, "nace del Parlamento español, es una ley plenamente europea", y es producto de un trabajo de mucho "rigor".

Es más, relató que las conversaciones con Junts y ERC se habían intensificado en los últimos días tras conocerse el informe preliminar de la Comisión de Venecia, que "avala la ley" y que puntualiza que son 12 los países analizados que permiten esta medida de gracia aun sin tenerla recogida en su Constitución.

¿Alcanzará finalmente esta amnistía a Puigdemont? Bolaños no quiso referirse a personas concretas porque "son los jueces quienes deben aplicar la ley", pero sí remarcó que la voluntad de todos los que apoyan esta norma es que todas las personas involucradas en el proceso independentista queden amnistiadas, todas". A partir de la entrada en vigor de la ley se comprobará si los jueces lo entienden del mismo modo.